Siedem chudych lat? Rumunia w walce z rekordowym zadłużeniem

Rumunia zmaga się z niezwykle wysokim zadłużeniem od 2020 r. To wówczas deficyt wyniósł 9,3% PKB, a państwo objęto unijną procedurą nadmiernego deficytu (EDP). Mimo to w kolejnych latach wskaźnik ten utrzymywał się znacznie powyżej unijnego progu (3%) – sięgnął 7,2% w 2021 r., 6,5% w 2022 r. i 6,7% w 2023 r. Wreszcie w 2024 r. ponownie wyniósł 9,3% i był najwyższym odnotowanym w tym okresie w całej UE. W efekcie Bukareszt stanął przed realną groźbą utraty części funduszy unijnych. Utrzymujący się przez ostatnie lata wysoki deficyt przełożył się także na gwałtowny wzrost długu publicznego. O ile w 2019 r. wynosił on tylko 35% PKB, o tyle w 2024 r. osiągnął już poziom 55%.

Pomimo narastającego już od kilku lat kryzysu finansów publicznych władze rumuńskie dopiero w drugiej połowie 2025 r. – pod presją instytucji UE – zdecydowały się na podjęcie konkretnych działań naprawczych. Wdrażane reformy są jednak bardzo niepopularne, a ich doraźne, dolegliwe społecznie skutki (poważne cięcia budżetowe i podwyżka części podatków) odczuwalne będą przez najbliższy czas (plan konsolidacji fiskalnej przewidziano na siedem lat). Już teraz generują one napięcia w kruchej, skłóconej i ideologicznie zróżnicowanej koalicji rządowej, skupiającej centrolewicę i centroprawicę, oraz stanowią paliwo dla rosnących w siłę ugrupowań radykalnych i antysystemowych, na czele ze Związkiem na rzecz Jedności Rumunów (AUR).
 

Rosnące zadłużenie: przyczyny…

Do roku 2020 Rumunia była w stanie utrzymywać dług publiczny na stabilnym i względnie niskim (w porównaniu z innymi państwami UE)^[1] pułapie, wahającym się w latach 2010–2019 w przedziale od 29 do 39% PKB. Co więcej, pod koniec drugiej dekady obecnego stulecia wskaźnik ten wykazywał nawet tendencję spadkową. O ile w roku 2016 wynosił on 37,8% PKB, o tyle w 2017 r. skurczył się do 35,3%, a w 2018 r. – do 34,6%. Trendowi temu sprzyjał szybki wzrost gospodarczy, którego kraj doświadczał w tym okresie. Tylko w 2017 i 2018 r. PKB Rumunii urósł odpowiednio o 8,2% i 6,1%. Jednocześnie deficyt budżetowy był w tym czasie relatywnie niski – w latach 2016–2019 kształtował się na poziomie średnio 3% PKB.

Tak korzystna sytuacja budżetowa zachęciła rząd w Bukareszcie do poluzowania dotychczasowej dyscypliny fiskalnej oraz przeprowadzenia serii reform obniżających obciążenia podatkowe dla osób fizycznych i przedsiębiorstw. W latach 2016–2017 zmniejszono m.in. podstawową stawkę VAT (z 24 do 20%, a następnie do 19%), zaś w roku 2018 również PIT (jednolitą wysokość podatku 16% zredukowano do 10%). Równocześnie wprowadzono specjalny reżim podatkowy dla mikroprzedsiębiorstw – tj. firm o obrotach nieprzekraczających 1 mln euro rocznie. Od 2016 r. mogły one (zamiast liniowego CIT-u wynoszącego 16%) płacić podatek obrotowy w wysokości 1 lub 3% od deklarowanych przychodów^[2]. W tym samym roku obniżono także podatek od dywidend (z 16 do 5%).

W roku 2020 doszło do skokowego wzrostu zadłużenia. Deficyt budżetowy sięgnął wówczas 9,3%, zaś dług publiczny zwiększył się o niemal 11 p.p., do 46,9% PKB (z 35,2% w 2019 r.). Przyczyniła się do tego pandemia COVID-19, która wymusiła ograniczenie działalności znacznej części rumuńskich przedsiębiorstw, co odbiło się negatywnie na wpływach do kasy państwa. W efekcie w 2020 r. były one niemal identyczne z tymi z roku 2019 (wzrosły zaledwie o 0,5%), podczas gdy w latach poprzedzających pandemię – w dużej mierze dzięki szybkiemu wzrostowi gospodarczemu – zwyżkowały bardzo dynamicznie (o 12,5% w 2017, 17,2% w 2018 oraz 8,7% w 2019 r.), mimo obniżania stawek podatków. Jednocześnie wydatki budżetowe – napędzane m.in. rządowymi programami osłonowymi uruchomionymi w celu wsparcia sektora prywatnego – podniosły się w ujęciu rocznym o 14,8%. Raptowny wzrost deficytu i długu publicznego w 2020 r. wynikał też z tzw. efektu mianownika. Szybko rosnący do tej pory PKB Rumunii (a więc mianownik, w stosunku do którego liczy się zadłużenie) skurczył się w 2020 r. o 3,7%, co dodatkowo zwiększyło wartość wskaźnika długu.

W kolejnych latach zadłużenie nadal utrzymywało się na wysokim pułapie w rezultacie wciąż obowiązującej rozluźnionej polityki fiskalnej, obejmującej już teraz nie tylko obniżki wpływów, lecz także wymuszony okolicznościami wzrost wydatków publicznych. W latach 2022–2023 Rumunia odnotowała wysoki – sięgający 12–13% – poziom inflacji, wywołanej m.in. skokowym podnoszeniem cen energii. Taryfy na energię elektryczną dla gospodarstw domowych w drugiej połowie 2022 r. o ponad 158% przewyższały te obserwowane na początku pandemii COVID-19^[3]. Skłoniło to władze do wprowadzenia dużych podwyżek rewaloryzacyjnych w sektorze publicznym^[4] i systemie emerytalnym, jak również zmusiło rząd do uruchomienia kosztownych i obciążających budżet programów dopłat do rachunków za prąd i gaz (zarówno dla odbiorców indywidualnych, jak i firm). Zgodnie z deklaracjami rządu kompensacje w okresie od 2022 do początku 2024 r. pochłonęły z budżetu państwa nawet ok. 4,5 mld euro, a więc odpowiadały ok. 4% całości wydatków budżetowych z 2023 r.^[5] Jednocześnie rumuńska gospodarka, która odnotowała wyraźne odbicie rok po wybuchu pandemii (5,5% wzrostu w 2021 r.), zaczęła ponownie spowalniać. W 2022 r. PKB urósł o 4%, w 2023 r. o 2,4%, a w 2024 r. – tylko o 0,8%. Na wzrost zadłużenia w coraz większym stopniu zaczął też wpływać koszt obsługi długu, który w 2024 r. wyniósł 2% PKB^[6]. W efekcie deficyt budżetowy w ub.r. osiągnął 9,3% PKB (podobnie jak w „pandemicznym” 2020 r.), a dług publiczny wzrósł do 55%.

Narastaniu zadłużenia sprzyjały również utrzymujące się od lat strukturalne problemy rumuńskiego systemu podatkowego. Tzw. luka VAT-owska (czyli różnica między kwotą dochodów z podatku od towarów i usług, jaką powinno zebrać państwo, a kwotą rzeczywiście wpływającą do budżetu) jest w przypadku Rumunii największa w całej UE. Wynika to przede wszystkim z nieefektywności instytucji, takich jak Krajowa Agencja Administracji Skarbowej (Agenția Națională de Administrare Fiscală, ANAF), a co za tym idzie – z niezdolności aparatu państwowego do skutecznej walki z oszustwami podatkowymi (np. karuzelami VAT-owskimi) czy unikaniem opodatkowania przez osoby prawne. W latach 2014–2018 luka VAT-owska oscylowała wokół 35–40%, w 2021 r. wyniosła 34,8%, a w 2023 – 30%. Dla porównania: w przypadku sąsiednich Bułgarii i Węgier w 2023 r. wskaźnik ten sięgnął odpowiednio 8,6% i 7,4%, zaś średnia dla UE – 9,5%^[7]. O niskim poziomie ściągalności podatków w Rumunii i – ogólnie – niewysokich stawkach danin (tj. relatywnie mniejszych niż w pozostałych państwach UE) świadczy także stosunek łącznej kwoty wpływów z tego tytułu do PKB. W latach 2016–2022 wynosił on średnio zaledwie 27,1% i był o 13 p.p. niższy od równej 41% średniej dla całej UE^[8].

…i konsekwencje

Władze rumuńskie zdawały sobie sprawę z pogarszającej się sytuacji finansów publicznych oraz wynikającej z niej konieczności przeprowadzenia trudnych reform fiskalnych i poprawy skuteczności instytucji skarbowych. Przez długi czas odwlekały jednak podjęcie działań naprawczych na większą skalę. Nie odczuwały też szczególnie silnej presji zewnętrznej. Choć już w kwietniu 2020 r. Rada UE na wniosek Komisji Europejskiej uruchomiła wobec Rumunii procedurę nadmiernego deficytu^[9] i zaleciła jej jego skorygowanie do 2022 r., to rok później – w związku z trwającą pandemią – przesunęła wspomniany termin na 2024 r.^[10] Od przełomu 2023 i 2024 r. wprowadzaniu niezbędnych reform nie sprzyjały także sytuacja polityczna i rozpoczynająca się kampania wyborcza. Rok 2024 był bowiem tzw. rokiem „superelekcyjnym”, co oznacza, że odbyły się wówczas wszystkie możliwe wybory – od lokalnych i do Parlamentu Europejskiego (w czerwcu), poprzez prezydenckie (w listopadzie i grudniu), aż po parlamentarne (w grudniu). Ostatecznie – ze względu na unieważnienie wyborów prezydenckich przez Sąd Konstytucyjny i konieczność ponownego ich przeprowadzenia – trwająca nieprzerwanie od początku 2024 r. kampania wyborcza zakończyła się właściwie dopiero 18 maja 2025 r., tj. wraz z wyborem na stanowisko głowy państwa Nicușora Dana. Pełna stabilizacja polityczna nastąpiła jednak dopiero ponad miesiąc później – wraz z powołaniem koalicji rządowej kierowanej przez premiera Ilie Bolojana. W efekcie od 2020 do połowy 2025 r. władze rumuńskie zasadniczo nie podejmowały wysiłków na rzecz rozwiązania problemu rosnącego zadłużenia.

Brak działań zmierzających do ograniczenia deficytu budżetowego coraz mocniej niepokoił zarówno agencje ratingowe, jak i instytucje unijne. W grudniu 2024 r. agencja Fitch obniżyła perspektywę długoterminowego ratingu Rumunii ze „stabilnej” na „negatywną”. Ponieważ kraj utrzymuje się na poziomie BBB-, czyli najniższym wśród ratingów inwestycyjnych, posunięcie to rodziło realne ryzyko spadku do kategorii „śmieciowej”^[11]. W praktyce oznaczałoby to uznanie Rumunii za niewiarygodnego pożyczkobiorcę i wzrost ryzyka związanego z zakupem jej obligacji. Pierwsze krytyczne raporty w tej sprawie Komisja Europejska wydała już w czerwcu i lipcu 2024 r. Na początku 2025 r. Rada UE zarekomendowała, by do 30 kwietnia 2025 r. Bukareszt poczynił konkretne kroki na rzecz wyjścia z procedury nadmiernego deficytu do 2030 r. oraz ustalił umożliwiające to limity wzrostu wydatków publicznych. Wreszcie, w związku z niespełnieniem tychże zaleceń, Komisja wydała w czerwcu kolejną rekomendację skierowaną do Rady UE, otwierającą możliwość zamrożenia Rumunii dostępu do funduszy unijnych.
 

Wprowadzane i blokowane reformy

Od razu po objęciu rządów gabinet Bolojana – w związku z ryzykiem ograniczenia Rumunii dostępu do środków UE oraz korzystając z zakończenia okresu wyborczego – podjął się przygotowania kompleksowych reform mających przyczynić się do opanowania sytuacji w sektorze finansów publicznych. Celem przyjętego w lipcu 2025 r. pierwszego pakietu fiskalnego było możliwie szybkie ograniczenie wydatków publicznych i wygenerowanie dodatkowych dochodów. W jego ramach m.in. podwyższono stawkę podstawową VAT z 19 do 21%, a stawkę obniżoną – z 5–9% do 11%. Ponadto podniesiono akcyzę o ok. 10% (od sierpnia 2025 r.) oraz wprowadzono obowiązek uiszczania 10-procentowej składki zdrowotnej dla emerytur przekraczających 3000 lei (ok. 590 euro). Zdecydowano się także zwiększyć podatek od dywidend z 5 do 16% (od 1 stycznia 2026 r.) oraz wdrożyć (od 1 lipca 2025 r.) wynoszący 4% podatek obrotowy dla banków. Podwyższono też daniny i opłaty dla przedsiębiorstw działających w sektorze hazardowym oraz opłaty drogowe. Zmiany te, wedle szacunków rządu, mają zwiększyć dochody budżetowe o 9,5 mld lei (tj. o ok. 0,5% PKB) w 2025 i kolejne 35 mld lei (1,71% PKB) w 2026 r.

Już we wrześniu rząd postanowił przeforsować tzw. drugi pakiet fiskalny, który zgodnie z oczekiwaniami władz powinien wygenerować dodatkowe 18,8 mld lei (ok. 3,7 mld euro) w 2026 r. Ten zestaw reform obejmuje m.in. ograniczenie wysokości emerytur sędziowskich^[12] oraz podwyższenie wieku emerytalnego sędziów (zrównanie go ze standardowym), zmiany w funkcjonowaniu przedsiębiorstw państwowych (w tym wysokości i zasad przyznawania dodatków do wynagrodzeń członków zarządów oraz ograniczenie ich liczby) czy poprawę efektywności kosztowej opieki zdrowotnej (poprzez redukcję „zbędnych hospitalizacji”)^[13]. Jak dotąd nie udało się go jednak w pełni wprowadzić, gdyż nowelizację dotyczącą emerytur sędziowskich odrzucił 20 października 2025 r. Sąd Konstytucyjny^[14]. Co więcej, próba wdrożenia tej reformy doprowadziła do wybuchu ogólnokrajowego strajku w rumuńskim sądownictwie. W końcu sierpnia 2025 r. (kiedy to projekt nowelizacji dotyczący emerytur sędziowskich zaczął być procedowany) część sędziów (w tym wszystkie sądy apelacyjne) i niektórzy prokuratorzy ogłosili, że w ramach protestu nie będą rozpatrywali prowadzonych przez siebie spraw. Wyjątek mają stanowić tylko postępowania pilne lub o szczególnym charakterze^[15]. Fiasko wprowadzenia zmian dotyczących świadczeń emerytalnych dla sędziów (zwanych też emeryturami specjalnymi) nie tylko uniemożliwia zmniejszenie wydatków budżetowych, lecz także – co ważniejsze – wstrzymuje wypłatę części środków unijnych (231 mln euro) pochodzących z rumuńskiego Krajowego Planu Odbudowy. Przeprowadzenie tej reformy to zresztą jeden z warunków w ramach tzw. kamieni milowych^[16].
 

Paliwo polityczne dla radykałów

Trwająca obecnie reforma fiskalna – jedna z największych i najboleśniejszych dla przeciętnych mieszkańców w historii współczesnej Rumunii – dokonuje się w warunkach głębokiego rozczarowania społeczeństwa elitami rządzącymi oraz rosnącego poparcia dla ugrupowań radykalnych i antysystemowych, na czele z kierowanym przez Georgego Simiona (rywala Nicușora Dana w niedawnych wyborach prezydenckich) AUR. Niepopularność forsowanych zmian oraz fakt, że za stan finansów publicznych odpowiadają te same ugrupowania, które aktualnie znajdują się u władzy, daje tej ostatniej partii paliwo propagandowe i wzmacnia jej notowania. Wedle sondaży AUR, który w wyborach parlamentarnych z grudnia 2024 r. uzyskał 18% głosów, może dziś liczyć na 38–40% poparcia.

Wydaje się pewne, że skutki wprowadzanych obecnie reform społeczeństwo będzie odczuwać w negatywny sposób przez co najmniej kilkanaście najbliższych miesięcy. Podniesienie stawek VAT i akcyzy (obydwie te podwyżki doprowadziły m.in. do wzrostu cen paliw, co z kolei spowodowało skok cen usług i towarów) przyczyniło się do wyraźnego wzrostu inflacji. Jej wskaźnik w październiku 2025 r. osiągnął w Rumunii 8,2% i był najwyższy w całej UE (średnia dla wspólnoty była w tym samym okresie ponad trzykrotnie niższa i wyniosła 2,5%)^[17]. Niezadowolenie społeczne z reform fiskalnych widać także w badaniach opinii. Wedle sondażu przeprowadzonego we wrześniu 2025 r. aż 83% ankietowanych twierdzi, że wdrażany przez rząd Bolojana program cięć oraz podwyżek podatków dotyka ich w dużym lub bardzo dużym stopniu, a 75% korespondentów deklaruje, że kraj zmierza w niewłaściwym kierunku. Reformy doprowadziły już do strajków części środowisk zawodowych – poza sędziami protestowali m.in. nauczyciele, którym w ramach optymalizacji kosztów podniesiono liczbę godzin pracy (przy zachowaniu dotychczasowego wynagrodzenia)^[18].

Perspektywy

Podejmowane przez władze rumuńskie od lipca 2025 r. działania spotkały się z pozytywną reakcją ze strony UE oraz agencji ratingowych. W sierpniu 2025 r. Fitch zmienił perspektywę ratingu Rumunii na „stabilną”, zaś sygnały płynące ze strony Komisji Europejskiej pozwalają sądzić, że dostrzega ona starania Bukaresztu. Najpewniej znajdzie to odzwierciedlenie w najbliższych raportach i rekomendacjach. W związku z tym ryzyko zamrożenia części funduszy europejskich dla Rumunii oddala się^[19].

Władze rumuńskie deklarują, że dzięki wprowadzanym reformom deficyt budżetowy w 2025 r. nie powinien przekroczyć 8,4% PKB (wobec 9,3% w 2024 r.), zaś w roku bieżącym spadnie do 6% PKB. Zgodnie z przyjętym jeszcze w 2024 r., przewidzianym na siedem lat, średniookresowym planie konsolidacji fiskalno-strukturalnej wskaźnik ten osiągnie wartość niższą niż progowe 3% (wymaganą do wyjścia z EDP) w 2031 r. Nie oznacza to jednak, że Rumunia z tej procedury zostanie wówczas wyłączona, gdyż – jak przewiduje dokument – dług publiczny tego kraju w okolicach 2027 r. przekroczy poziom 60% i będzie utrzymywał się powyżej tej wartości do 2031 r. włącznie^[20]. Przy założeniu, że uda się utrzymać kurs reform, deklarowane przez władze tempo spadku zadłużenia wydaje się prawdopodobne. Kluczowym wyzwaniem dla rządu będzie wzmocnienie ściągalności podatków (w tym poprzez skuteczniejsze działania ANAF-u). Przejawem starań władz w tym kontekście jest tzw. operacja „Jupiter” – w istocie zmasowana akcja wymierzona przede wszystkim w podmioty uchylające się od płacenia należności lub działające na szkodę państwa w wymiarze finansowym^[21].

Bardzo trudna będzie też zapowiadana przez premiera Bolojana reforma administracji lokalnej, stanowiąca element polityki cięcia kosztów. Zgodnie z deklaracjami szefa rządu on i jego ugrupowanie (tj. centroprawicowa Partia Narodowo-Liberalna – PNL) dążą do likwidacji ok. 13 tys. stanowisk urzędniczych (tj. ok. 10% ogółu zatrudnionych w samorządach i instytucjach lokalnych)^[22]. Pomysł ten krytykuje jednak koalicyjna, ale ideologicznie rywalizująca z PNL Partia Socjaldemokratyczna (PSD). Sukces starań zmierzających do ograniczenia zadłużenia będzie także uzależniony od tempa wzrostu rumuńskiej gospodarki. Ono pozostaje zaś niepewne, również wskutek tłumiącej jej dynamikę restrykcyjnej polityki fiskalnej. Wedle szacunków Banku Światowego z października PKB tego kraju wzrośnie w 2025 r. o symboliczne 0,4% (prognoza ta jest o 0,5 p.p. niższa niż opublikowana w czerwcu 2025 r.), zaś w latach 2026 i 2027 – zaledwie o 1,3 i 1,9%^[23]. To z kolei stawia pod znakiem zapytania dalszą skuteczną konwergencję z zamożniejszymi państwami UE. Obecna sytuacja finansowa Rumunii odsuwa też plany wprowadzenia euro w tym kraju. Zgodnie z oficjalnymi deklaracjami Bukareszt chciałby przyjąć wspólną europejską walutę około roku 2029, lecz w praktyce jest to założenie nierealistyczne. Tymczasem Bułgaria, która przystąpiła do UE w tym samym czasie co Rumunia, dołączyła do strefy euro 1 stycznia 2026 r.