Komentarze OSW

Pobrexitowa strategia „Global Britain” – konsekwencje dla północno-wschodniej flanki NATO

Premier Boris Johnson

W marcu br. brytyjski rząd opublikował Zintegrowany przegląd– strategiczny dokument wyznaczający kierunek polityki bezpieczeństwa, obronnej, współpracy rozwojowej i zagranicznej kraju do 2030 r. Kilka dni później Londyn wydał nową strategię obronną i rozwoju sił zbrojnych. Oba dokumenty stanowią zwieńczenie brytyjskich debat o międzynarodowej roli Wielkiej Brytanii po brexicie. Zawarta jest w nich ambitna wizja „globalnej Brytanii” – innowacyjnego kraju silniej zaangażowanego w świecie handlowo, dyplomatycznie i militarnie. Za największe wyzwanie dla – priorytetowego dla bezpieczeństwa Zjednoczonego Królestwa – obszaru euroatlantyckiego Londyn uznaje Rosję, a w wymiarze globalnym – Chiny. W dobie coraz silniejszej permanentnej rywalizacji międzynarodowej Wielka Brytania planuje największy od kilkudziesięciu lat wzrost wydatków obronnych. Celem tego posunięcia jest skok technologiczny w siłach zbrojnych oraz wzmocnienie arsenału nuklearnego i marynarki wojennej. Odbędzie się to jednak kosztem rezygnacji z części zdolności. Z perspektywy państw północno-wschodniej flanki NATO pozytywnym sygnałem jest to, że Wielka Brytania aspiruje do roli najsilniejszego militarnie europejskiego członka Sojuszu, stawiającego na ścisłą współpracę wojskową ze Stanami Zjednoczonymi, a także krajami regionu nordycko-bałtyckiego. Niepokoją natomiast redukcje kadrowo-materiałowe w British Army, które ograniczą jej zdolność do rozmieszczenia większych sił lądowych na wschodniej flance w razie konfliktu z Rosją. Zarazem nie wydaje się, aby plany zwiększenia brytyjskiej obecności na Indo-Pacyfiku stanowiły konkurencję dla aktualnego zaangażowania militarnego Wielkiej Brytanii na wschodniej flance, drugiego co do wielkości po USA.

Jak widzi siebie Wielka Brytania w 2030 roku?

Zintegrowany przegląd[1] konkretyzuje lansowaną przez Partię Konserwatywną od referendum brexitowego koncepcję „Global Britain” – program wyborczy ugrupowania już w 2017 r. głosił, że Brytyjczycy są „globalnym narodem o globalnej historii i globalnej przyszłości”[2]. W związku z opuszczeniem UE i zmieniającym się układem sił w gospodarce światowej Wielka Brytania chce wzmocnić swoją pozaeuropejską aktywność handlową, dyplomatyczną i militarną. Większą skuteczność na arenie międzynarodowej ma jej przynieść synergia zasobów różnych resortów, czego przykładem jest połączenie ministerstw spraw zagranicznych i współpracy rozwojowej. Deklaruje przy tym rolę lidera (force for good) w kwestiach obrony praw człowieka, pomocy rozwojowej i walki z globalnymi wyzwaniami, np. ociepleniem klimatu, pandemią czy terroryzmem. Spiętrzenie tradycyjnych i nowych zagrożeń, zaostrzająca się rywalizacja międzynarodowa, a także silniejsza pozycja państw niedemokratycznych sprawiają, że w latach 2020–2025 Wielka Brytania zwiększy wydatki obronne z 40 do 47,6 mld funtów (według danych NATO w 2020 r. wyniosły one 64 mld dolarów, tj. 2,3% PKB)[3]. Oznacza to ich największy wzrost od kilkudziesięciu lat. Równocześnie Londyn nadal polegać będzie na specjalnych relacjach z USA, obronie zbiorowej w Sojuszu Północnoatlantyckim, aktywności w ONZ czy brytyjskim soft power.

Mimo narracji o „globalnej Brytanii” i śmiałej retoryki Zintegrowanego przeglądu Wielka Brytania postrzega swój potencjał w kategoriach średniej potęgi i chce rozwijać relacje z innymi średnimi potęgami, takimi jak Niemcy, Francja czy Japonia, zainteresowanymi utrzymaniem otwartego ładu międzynarodowego[4]. Nowe dokumenty strategiczne zostały uznane przez krajowych ekspertów za najambitniejszą próbę konceptualizacji polityki zagranicznej i bezpieczeństwa państwa po zakończeniu zimnej wojny. Równocześnie jednak poddano je wielowątkowej krytyce. Dotyczyła ona braku jasnych priorytetów i wystarczających podstaw materialnych, zwłaszcza w związku z pobrexitowymi trudnościami gospodarczymi, czy pominięcia kooperacji z UE w obszarze bezpieczeństwa[5]. Zwracano też uwagę na niekonsekwencje – np. imperatyw wspierania biedniejszych państw połączony ze znacznymi cięciami budżetu współpracy rozwojowej czy wskazywanie na zagrożenie ze strony Pekinu przy równoczesnych planach pobrexitowej dywersyfikacji handlu w oparciu o wymianę m.in. z Chinami[6].

Euroatlantycki fokus i zwrot na Indo-Pacyfik

Wielka Brytania coraz wyraźniej postrzega świat w kategoriach starcia państw demokratycznych i autorytarnych (w drugiej z tych kategorii chodzi głównie o Rosję i ChRL). Dlatego obok inwestowania we własny potencjał militarny będzie dążyć do wzmocnienia i ożywienia globalnej sieci sojuszy i partnerstw o wymiarze wojskowym.

W polityce bezpieczeństwa i obronnej Londyn będzie nadal opierać się na ścisłej współpracy z USA (interoperacyjność, programy zbrojeniowe) oraz w NATO, gdyż na obszarze euroatlantyckim zlokalizowane są jego żywotne interesy bezpieczeństwa. W NATO Wielka Brytania chce odgrywać rolę sojusznika zdolnego do wsparcia działań obronnych na wszystkich flankach – od Dalekiej Północy, przez Bałtyk i Morze Czarne, po basen Morza Śródziemnego. Ponadto będzie rozwijać zdolność do współdziałania z Paryżem w ramach brytyjsko-francuskich sił Combined Joint Expeditionary Force oraz z mniejszymi krajami Europy Północnej w ramach brytyjskich Połączonych Sił Ekspedycyjnych (Joint Expeditionary Force, JEF). JEF złożone są z kontyngentów Wielkiej Brytanii, Holandii, państw nordyckich i bałtyckich. W oparciu o te siły Londyn chce sformować jedną z dwóch grup okrętów desantowych (Littoral Response Group), która będzie do stałej dyspozycji NATO. Wielka Brytania zamierza inwestować w zabezpieczanie morskich linii komunikacyjnych na Północnym Atlantyku, stąd w obszarze zwalczania okrętów podwodnych podkreśla znaczenie ściślej współpracy ze Stanami Zjednoczonymi, Francją, Holandią i Norwegią. Jako ważnego sojusznika w Europie wskazuje też Niemcy. Polskę w nowej strategii obronnej wymienia się wśród istotnych państw flankowych NATO razem z Grecją, Turcją i Hiszpanią. W zakresie współpracy wywiadowczej obok USA najważniejszymi partnerami Wielkiej Brytanii pozostaną Kanada, Australia i Nowa Zelandia, tworzące Sojusz Pięciorga Oczu.

Novum jest zapowiedź większego zaangażowania na Indo-Pacyfiku. Nowe dokumenty strategiczne deklarują bliższą kooperację wojskową w ramach Five Power Defence Arrangements (Australia, Nowa Zelandia, Malezja i Singapur) oraz z Indiami, Japonią i Republiką Korei. Głównym brytyjskim aktywem będzie tu marynarka wojenna. Na Dalekim Wschodzie mają okresowo operować: grupa uderzeniowa lotniskowca typu Queen Elizabeth, okręty patrolowe (od 2021 r.), grupa okrętów desantowych (od 2023 r.), a w przyszłości fregaty typu 31. Na tym teatrze Londyn będzie koncentrować się na punktowym wspieraniu działań USA i regionalnych sojuszników. Polityka powrotu na „wschód od Suezu” w wymiarze wojskowym realizowana jest już od kilku lat, ale dotychczas skupiała się na Bliskim Wschodzie. W latach 2018–2019 Wielka Brytania otworzyła bazy marynarki wojennej w Bahrajnie i Omanie[7]. Po doświadczeniach z Afganistanu i Iraku mało prawdopodobne wydaje się, aby w rozpoczynającej się dekadzie zdecydowała się na udział w długotrwałej operacji out-of-area angażującej wojska lądowe, które mają w większym stopniu odgrywać rolę sił szybkiego reagowania, a nie stabilizacyjnych[8].

Rozbieg do technologicznego skoku

Ambicją „Global Britain” jest utrzymanie miejsca w awangardzie światowej innowacyjności, badań i nauki. Ważna rola przypada tu sektorowi obronnemu. Wzrost nakładów na siły zbrojne ma pozwolić nie tylko na uzupełnienie braków materiałowych, lecz także na zwiększenie inwestycji w nowe rozwiązania technologiczne[9].

Brytyjczycy chcą poszukiwać atutów w rywalizacji z Chinami czy Rosją w obszarach takich jak zdolności kosmiczne, systemy bezzałogowe, cyberprzestrzeń czy sztuczna inteligencja. Przewagę na polu walki mają im zapewnić rozpisane na wiele lat inwestycje w rozwój: autonomicznych systemów zwalczania min, energetycznej broni kierowanej, nowej generacji pocisków przeciwokrętowych i manewrujących, rojów bezzałogowców, środków walki elektronicznej, sieciocentryczności, technologii stealth czy samolotu 6. generacji[10]. W założeniu w ten sposób brytyjskie siły zbrojne osiągną większą szybkość i wyższy poziom gotowości oraz będą lepiej dostosowane do konfliktów hybrydowych, w których rośnie udział nowoczesnego uzbrojenia również po stronie aktorów niepaństwowych. Wielka Brytania ma zamiar przywiązywać coraz większą wagę do dwóch młodszych domen operacyjnych – cyberprzestrzeni i kosmosu. W 2021 r. rząd opublikuje nowe strategie cyberbezpieczeństwa i kosmiczną. Priorytetem Narodowych Siły Cybernetycznych będzie rozwijanie zdolności ofensywnych w cyberprzestrzeni. Na państwowy program satelitarny (w tym na budowę nowego wojskowego satelity telekomunikacyjnego Skynet 6) przeznaczonych zostanie łącznie 5 mld funtów. Według rządowych planów kraj uzyska samodzielność w umieszczaniu satelitów na orbicie w 2022 r. Powstanie również oddzielne Dowództwo Kosmiczne[11].

Mimo że przejście od tradycyjnych konwencjonalnych do zaawansowanych technologicznie zdolności wojskowych (sunrise and sunset capabilities) było jednym z szerzej dyskutowanych tematów w czasie prac nad Zintegrowanym przeglądem, zwiastującym rewolucję technologiczną w siłach zbrojnych, to ostatecznie do 2025 r. wydatki na badania i rozwój w obszarze obronności utrzymane zostaną na obecnym poziomie[12]. Każe to sceptycznie patrzeć na możliwość szybkiego zwiększenia brytyjskiej innowacyjności militarnej.

Nowy kurs w siłach zbrojnych

W dziedzinie inwestycji wojskowych Wielka Brytania na pierwszy plan wysuwa modernizację i rozbudowę marynarki wojennej, której potencjał bojowy w zakresie niszczycieli (6) i fregat (13) jest najniższy w historii[13]. Do 2030 r. tonaż Royal Navy ma wzrosnąć o ok. 50% (względem założeń poprzedniej strategii z 2015 r.). Nowa strategia obronna[14] zakłada, że będzie ona fundamentem globalnej projekcji siły dzięki dwóm grupom uderzeniowym lotniskowców z samolotami F-35B. W perspektywie 2030 r. – ze względu na niewystarczającą liczbę okrętów, marynarzy i samolotów pokładowych – marynarka będzie jednak w stanie wystawić samodzielnie tylko jedną grupę[15]. Priorytetowym programem Royal Navy jest budowa czterech nowych okrętów podwodnych o napędzie atomowym typu Dreadnought, które zapewnią parasol nuklearny na kolejne dekady. Łącznie na potencjał odstraszania nuklearnego Wielka Brytania przeznaczy do końca dekady ok. 44 mld funtów, czyli jedną czwartą ogółu wydatków materiałowych[16]. Zintegrowany przegląd zakłada rozbudowę arsenału atomowego – podniesienie limitu głowic ze 180 do 260. Inwestycje w marynarkę wojenną będą też pełnić ważną funkcję wewnątrzpolityczną, gwarantując zamówienia szkockim stoczniom.

Największym przegranym nowego rozdania są wojska lądowe, mimo że otrzymają dodatkowe 3 mld funtów na sprzęt i uzbrojenie. Przez ostatnie dekady były one najbardziej niedoinwestowanym rodzajem sił zbrojnych, z zamrożoną modernizacją techniczną piechoty zmechanizowanej[17]. Zmiany mają nastąpić w najbliższych latach – British Army otrzyma m.in. transportery Boxer i wozy bojowe Ajax, ale wycofane zostaną wozy bojowe Warrior. 148 czołgów Challenger 2 zostanie zmodernizowanych, a pozostałe 79 – wycofanych ze służby. Większą szybkość reakcji zapewni siłom lądowym formowana brygada lotnictwa bojowego wyposażona w śmigłowce szturmowe AH-64 Apache i planowany oddział szybkiego reagowania British Army przeznaczony do zadań specjalnych (Ranger Regiment). Wzmocnieniu ulegnie artyleria krótkiego i dalekiego zasięgu oraz obrona powietrzna w postaci naziemnych systemów krótkiego i średniego zasięgu. W założeniu w 2030 r. British Army ma być formacją mniejszą, ale o większej sile ognia. Podstawowym związkiem taktycznym ma zostać samowystarczalna brygadowa grupa bojowa. Cieniem na planach modernizacyjnych kładzie się jednak zmniejszenie liczby żołnierzy wojsk lądowych z 76 tys. do 72,5 tys. w 2025 r. (strategia z 2015 r. ustalała ich liczebność na 82 tys.). Sprawi to, że British Army będzie jeszcze trudniej łączyć zadania związane z obroną zbiorową i udziałem w różnego typu misjach.

Nowe dokumenty strategiczne otworzyły też pole do spekulacji na temat obniżenia poziomu aspiracji w zakresie modernizacji Royal Air Force (RAF). Nie wspominają bowiem o planowanym wcześniej zakupie 138 samolotów F-35, ograniczając się do sformułowania, że flota F-35 zostanie powiększona w stosunku do zamówionych już 48 maszyn. Ogólna liczba samolotów RAF ulegnie redukcji. Wycofane zostaną najstarsze myśliwce Typhoon, samoloty szkoleniowe Hawk i transportowe C130 Hercules. Cięcia dotkną też flotę śmigłowców. Samoloty wczesnego ostrzegania E-3D Sentry będą zastąpione przez nowsze E-7A Wedgetail. Wśród wzmocnień na uwagę zasługuje wprowadzenie do służby 9 samolotów patrolowych P-8A oraz 16 bezzałogowców rozpoznawczo-uderzeniowych dalekiego zasięgu Protector.

Perspektywa wschodniej flanki

Nowe priorytety polityki bezpieczeństwa i obronnej Wielkiej Brytanii i kierunek rozwoju jej sił zbrojnych są trudne do jednoznacznej oceny z punktu widzenia bezpieczeństwa północno-wschodniej flanki. Zintegrowany przegląd podkreśla znaczenie brytyjskiego udziału w grupach bojowych Sojuszu w Estonii i Polsce (NATO enhanced Forward Presence, eFP). Postuluje też bardziej proaktywną i wysuniętą obecność wojskową w regionach kluczowych z perspektywy interesów bezpieczeństwa narodowego. Od 2017 r. dla Brytyjczyków laboratorium tego typu dyslokacji jest właśnie aktywność w eFP. Dlatego, mimo zapowiedzi większego zaangażowania na Indo-Pacyfiku, w najbliższych latach zmniejszenie ich obecności wojskowej w regionie nordycko-bałtyckim (bezpośrednio związanym z obroną kraju) czy – szerzej – na wschodniej flance NATO wydaje się mało prawdopodobne. Dosyć silne zakotwiczenie Brytyjczyków w regionie pokazują takie formaty współpracy jak Połączone Siły Ekspedycyjne czy Grupa Północna. Niewykluczone, że mocniejsze zaangażowanie USA w militarne powstrzymywanie Chin może nawet zwiększyć sojusznicze zapotrzebowanie na widoczność sił Wielkiej Brytanii na obszarze euroatlantyckim[18]. Nowe dokumenty strategiczne podkreślają też konieczność zabezpieczenia swobody żeglugi na Morzu Czarnym we współpracy z Bułgarią, Grecją, Rumunią i Turcją. Ponadto Wielka Brytania będzie kontynuować udział w szkoleniu i budowaniu zdolności ukraińskich sił zbrojnych, w szczególności wojsk lądowych i marynarki wojennej, w celu wzmocnienia odporności tego państwa na agresję Rosji. W kontekście Mińska i Moskwy Londyn akcentuje znaczenie niezależnej brytyjskiej polityki sankcyjnej (po opuszczeniu UE), która pozwoli na szybsze i skuteczniejsze reagowanie na działania państw niedemokratycznych.

Dla krajów wschodniej flanki ważna jest kluczowa rola NATO w polityce bezpieczeństwa Wielkiej Brytanii, co uwypuklił brexit. Londyn deklaruje, że do obrony zbiorowej w Sojuszu na stałe wyasygnuje jedną grupę okrętów desantowych oraz grupę uderzeniową lotniskowca, zgłoszoną już w 2020 r. do Inicjatywy Gotowości NATO (obok sił lądowych wielkości brygady)[19]. Na jego potrzeby udostępnia też swoje ofensywne zdolności cybernetyczne. Zaniepokojenie na wschodniej flance budzą jednak znaczne redukcje kadrowo-materiałowe w brytyjskich wojskach lądowych[20]. Dla Londynu oznaczać będą one coraz większe trudności z wystawieniem pełnej dywizji dla wsparcia tego regionu w razie konfliktu z Rosją w ramach realizacji zobowiązań procesu planowania obronnego NATO (NDPP). Wiarygodne odstraszanie Moskwy polega na zdolności sojuszników do wzmocnienia niewielkich grup bojowych Sojuszu na wschodniej flance. Tymczasem w ocenie części krajowych ekspertów nowe dokumenty strategiczne potwierdzają wycofanie się Wielkiej Brytanii z planów angażowania większych sił lądowych na kontynencie[21]. Z drugiej strony zapowiadany koniec ery dużych operacji ekspedycyjnych oznaczać może większą dostępność jej wojsk na potrzeby obrony zbiorowej.

Rolę Wielkiej Brytanii w obronie północno-wschodniej flanki NATO można określić na podstawie jej udziału w międzynarodowych ćwiczeniach wojskowych. Royal Navy przygotowuje się do operacji zabezpieczania morskich linii komunikacyjnych na północnym Atlantyku, a także wsparcia obrony norweskiej Dalekiej Północy[22] oraz Litwy, Łotwy i Estonii, co pokazują ćwiczenia JEF w akwenie Morza Bałtyckiego[23]. W szybką pomoc wojskową Norwegii i państwom bałtyckim zaangażowane byłyby też brytyjskie piechota morska, wojska spadochronowe, pododdział lądowy ze „szpicy” NATO (VJTF) i dysponujące znacznym potencjałem siły powietrzne. W późniejszej fazie do obrony krajów bałtyckich i Polski na większą skalę włączyłaby się British Army, która – mimo wycofania wszystkich jednostek z Niemiec w latach 2010–2019 – utrzymała w tym kraju 250 żołnierzy oraz duże magazyny uzbrojenia i sprzętu wojskowego, co ma przyśpieszyć przerzut związków taktycznych na kontynent.

 

 

[2] Forward, Together: Our Plan for a Stronger Britain and a Prosperous Future, Conservative and Unionist Party, 2017, conservatives.com.

[3] Spending Review 2020, HM Treasury, 15.12.2020, gov.uk; Defence Expenditures of NATO Countries (2013–2020), NATO, 16.03.2021, nato.int.

[4] Taki ład powinien opierać się na otwartych gospodarkach i społeczeństwach, czyli: multilateralizmie, swobodzie przepływu towarów, kapitału, danych, idei i talentów, ochronie praw człowieka i demokratycznych wartości oraz wprowadzeniu międzynarodowych norm w nieuregulowanych obszarach (cyberprzestrzeni, nowych technologiach, ochronie danych, kosmosie). M. Chalmers, The Integrated Review: The UK as a Reluctant Middle Power?, RUSI, marzec 2021, rusi.org; Global Britain in a Competitive Age…, op. cit., s. 44–55.

[5] I. Bond, Can the UK be secure if Europe is not? The UK's (un)integrated review, Centre for European Reform, 28.04.2021, cer.eu.

[6] J. Landale, UK aid budget: Charities call £500m cut a tragic blow, BBC, 21.04.2021, bbc.com; Ch. Parton; China in the Integrated Review, Council on Geostrategy, 19.03.2021, geostrategy.org.uk.

[7] P. Szymański, Konsekwencje brexitu dla polityki bezpieczeństwa Wielkiej Brytanii i wschodniej flanki NATO, „Komentarze OSW”, nr 299, 3.04.2019, osw.waw.pl.

[8] J. Lindley-French, Global Britain or Little Britain?, The Lindley-French Analysis: Speaking Truth unto Power, 24.03.2021, lindleyfrench.blogspot.com.

[9] J. Rogers, The Integrated Review: Five key innovations, Council on Geostrategy, 17.03.2021, geostrategy.org.uk.

[10] Program Tempest, w który zaangażowane są też Włochy i Szwecja, dotyczy zaprojektowania następcy myśliwca Typhoon.

[11] C. Mills, Integrated Review 2021: emerging defence technologies, House of Commons, 25.03.2021, parliament.uk.

[12] Do 2025 r. resort obrony przeznaczy na ten cel 6,6 mld funtów. M. Chalmers, The Integrated Review: The UK as a Reluctant Middle Power?, op. cit.

[13] When will the Royal Navy have 24 frigates and destroyers?, Navy Lookout, 17.03.2021, navylookout.com.

[14] Defence in a Competitive Age, Ministry of Defence, 22.03.2021, gov.uk.

[15] W swojej pierwszej misji lotniskowiec Queen Elizabeth eskortowany jest przez trzy niszczyciele (w tym jeden amerykański) i trzy fregaty (w tym jedną holenderską). Na pokładzie znajduje się 18 samolotów F-35B (8 RAF-u i 10 United States Marine Corps).

[16] The defence equipment plan 2019, Ministry of Defence, 27.02.2020, gov.uk.

[21] J. Lindley-French, Global Britain or Little Britain?, op. cit.

[22] P. Szymański, Norweska Daleka Północ – klucz do obrony północnej flanki NATO, „Komentarze OSW”, nr 393, 12.05.2021, osw.waw.pl.

[23] Action-packed demonstration for UK task group in Estonia, Royal Navy, 5.07.2019, royalnavy.mod.uk.