Komentarze OSW

Koszt państwa milicyjnego – problemy gospodarcze Białorusi

Zdjęcie protestujących stojących naprzeciwko sił służb

Pandemia COVID-19 wpędziła Białoruś w recesję, jednak największym ciosem dla gospodarki tego kraju okazał się głęboki kryzys polityczny. Wywołały go władze, fałszując wyniki wyborów prezydenckich, co spotkało się z masowym sprzeciwem obywateli. Nastawiony na przetrwanie Alaksandr Łukaszenka sięgnął po bezprecedensowe represje i w kolejnych miesiącach całkowicie przekreślił wieloletnie wysiłki na rzecz poprawy klimatu inwestycyjnego i częściowej liberalizacji gospodarczej, z flagowym projektem rozwoju sektora IT włącznie. Rok 2020 pokazał dużą wrażliwość białoruskiej gospodarki na globalną dekoniunkturę oraz niezdolność reżimu do podjęcia reform wolnorynkowych. W rezultacie, choć PKB w 2020 r. obniżyło się jedynie o 0,9%, to wobec skali innych zagrożeń dla stabilności gospodarczej kraj znalazł się w niezwykle trudnej sytuacji. Brak możliwości skutecznego refinansowania długu zagranicznego ze środków oferowanych przez instytucje zachodnie, znaczny deficyt budżetowy (sięgający już poziomu kryzysowych lat dziewięćdziesiątych) oraz w dużej mierze niespłacalne zadłużenie sektora państwowego wobec tamtejszych banków będą prowadzić do dalszego pogłębiania się kryzysu gospodarczego oraz wzrostu znaczenia Rosji jako jedynego sojusznika i kredytodawcy izolowanej międzynarodowo Białorusi. Bez tej pomocy w 2021 r. znacząco wzrośnie ryzyko załamania gospodarki kraju.

Koronawirus i polityka: recesja gospodarcza w 2020 r.

W 2020 r. białoruska gospodarka odnotowała spadek PKB o 0,9%, co oznacza zakończenie trzyletniego cyklu jego niewielkiego wzrostu – od 1 do 3%. W odróżnieniu jednak od innych państw recesja na Białorusi w mniejszym stopniu wynikała z kryzysu związanego z COVID-19. W obawie przed wysokimi kosztami ekonomicznymi Mińsk nie wprowadził bowiem pandemicznych restrykcji, tak jak to miało miejsce w większości krajów europejskich. Należy też zauważyć, że białoruskie PKB jest w dużej mierze generowane przez produkcję przemysłową dotowanego i w wielu przypadkach nierentownego sektora państwowego. Wypacza to miarodajność tego wskaźnika dla prawidłowej oceny sytuacji gospodarczej Republiki Białorusi (RB).

Kryzys rozpoczął się już w styczniu 2020 r., gdy odnotowano 1,9-procentowy spadek PKB[1]. Był to rezultat, uwarunkowanego bilateralnym sporem o kształt dalszej integracji w ramach Państwa Związkowego Rosji i Białorusi, ograniczenia dostaw rosyjskiej ropy dla białoruskiej petrochemii na początku roku (niemal o 80% w I kwartale). Uderzyło to w jedną z najważniejszych branż tamtejszego przemysłu, generującą ok. 10% PKB, 25% eksportu oraz 20% dochodów budżetowych. Dodatkowym czynnikiem negatywnym była dekoniunktura na światowych rynkach nawozów potasowych, będących również jednym z kluczowych towarów eksportowych RB. W efekcie obrót towarowy w handlu zagranicznym w I kwartale 2020 r. skurczył się o niemal 15%, czyli 1,3 mld dolarów[2]. W skali zaś całego roku spadek wartości obrotów wyniósł 10 mld dolarów (do 62 mld dolarów), przy czym zachowana została tradycyjna dla białoruskiego handlu zagranicznego przewaga importu nad eksportem. Tym razem ujemne saldo wyniosło 4 mld dolarów, czyli o ok. 2 mld dolarów mniej niż w roku 2019, co wynikało jednak nie z poprawy w eksporcie, ale przede wszystkim z załamania importu rosyjskiej ropy na początku ub.r.[3] Należy przy tym zaznaczyć, że spadek eksportu wyniósł 4 mld dolarów, a ponad połowa tego spadku została wygenerowana właśnie przez sektor paliwowy. Po raz kolejny zatem silnie ukierunkowana na eksport gospodarka (61% produkcji trafia za granicę) okazała się zależna od niestabilnych, pełnych napięć stosunków z Rosją (do 50% eksportu z Białorusi przypada na rynek rosyjski) oraz również zmiennej sytuacji na światowych rynkach paliw i nawozów sztucznych.

Przybierająca na sile w Europie od marca 2020 r. pandemia dodatkowo pogłębiła trudną sytuację gospodarczą. Nawet stopniowo przywracane w kwietniu i maju dostawy rosyjskiej ropy nie pozwoliły skończyć ubiegłego roku ze wzrostem gospodarczym. W marcu wystąpiły pierwsze symptomy deprecjacji białoruskiego rubla (wywołanej wówczas m.in. gwałtownym wzrostem popytu na waluty obce w kantorach), która radykalnie przyśpieszyła w drugiej połowie roku, już po wyborach prezydenckich. W konsekwencji na koniec 2020 r. rubel stracił wobec euro 34%, a w stosunku do dolara amerykańskiego 22%[4]. Warto też zaznaczyć, że dochody Białorusinów od wielu lat nie rosną i oscylują wokół 500–600 dolarów miesięcznie, co nie odbiega od poziomu wynagrodzeń z okresu kampanii wyborczej Łukaszenki z 2010 r. W rezultacie, w związku z notowaną co roku inflacją rzędu kilku procent, postępuje stopniowy spadek poziomu życia tamtejszego społeczeństwa.

Problematyczne długi przedsiębiorstw

Pogorszyła się sytuacja sektora produkcyjnego, a w szczególności nieefektywnie zarządzanego i nadmiernie rozbudowanego przemysłu państwowego, generującego wciąż 75% PKB. W znacznej mierze technologicznie przestarzałe zakłady państwowe są obciążeniem dla budżetu ze względu na problemy z płynnością finansową oraz rosnące zadłużenie. W 2020 r. udział nierentownych podmiotów przekroczył 15% ogółu przedsiębiorstw (prywatnych i państwowych), a łączna wartość ich strat sięgnęła niemal 2,5 mld dolarów, co oznacza 3,5-krotny wzrost w stosunku do roku 2019. Łączny zysk sektora produkcyjnego spadł o ponad 40%, za co odpowiedzialne były przede wszystkim zakłady państwowe. Realna skala tego problemu została jednak częściowo zaniżona poprzez „kreatywną księgowość” władz, które specjalnym rozporządzeniem wprowadziły możliwość przesunięcia w sprawozdaniach finansowych firm strat z tytułu spadku kursu rubla na 2022 r.[5] Ponadto w ubiegłym roku władze odeszły od prowadzonej od 2016 r. i zalecanej przez m.in. Bank Światowy redukcji tzw. nakazowego kredytowania przedsiębiorstw, czyli udzielania nieuzasadnionych ekonomicznie pożyczek, służących podtrzymaniu działalności nierentownych podmiotów. Wartość tego wsparcia w 2020 r. trzykrotnie przekroczyła zaplanowany limit i wyniosła niemal 1 mld dolarów[6]. W rezultacie wzrosła wartość kredytów niespłacanych lub obsługiwanych z dużymi opóźnieniami – na początku 2021 r. ich udział w PKB stanowił już 14%. Tym samym zwiększa się presja na sektor bankowyzmuszony de facto do dotowania przemysłu, co w dłuższej perspektywie może zagrozić jego stabilności. Jednocześnie wysoki poziom kredytowania przełożył się na dużą inflację, która w 2020 r. wyniosła 7,4% (najwięcej od 2017 r.).

Dziura budżetowa, wzrost długu i spadek inwestycji

Negatywne trendy gospodarcze doprowadziły, po raz pierwszy od 2013 r., do deficytu budżetowego. Pomimo cięć w wielu sferach, w tym m.in. świadczeniach socjalnych, edukacji, kulturze i sporcie, deficyt osiągnął ponad 700 mln dolarów (niemal 2% PKB). Powodem była potrzeba zwiększenia wydatków nie tylko na zwalczanie skutków pandemii, lecz także na działalność organów bezpieczeństwa, co było przede wszystkim związane ze wzrostem znaczenia sektora siłowego wobec bezprecedensowej fali protestów powyborczych[7]. Warto też dodać, że w poprzednich latach nadwyżka budżetowa była w dużej mierze warunkowana rosyjskimi subsydiami, głównie dla sektora energetycznego, których wartość w latach 2012–2019 wyniosła łącznie 45 mld dolarów, przy czym z każdym rokiem spadała: z ponad 11 mld dolarów (17% PKB) w 2012 do 3 mld dolarów (4,8% PKB) w 2019 r.[8]

Poważnym wyzwaniem jest wzrost długu zagranicznego, który w skali 2020 r. zwiększył się o 1,4 mld dolarów (8,4%) i osiągnął sumę 18,6 mld dolarów, odpowiadającą ponad 30% PKB. Według dostępnych wyliczeń dotyczących 2019 r. do największych wierzycieli Białorusi należą Rosja (ponad 8 mld dolarów), następnie Chiny (3,4 mld dolarów) oraz zagraniczni nabywcy białoruskich obligacji (ponad 2 mld dolarów)[9]. Bank centralny, poza spłatą zobowiązań kredytowych w walutach obcych (w 2020 r. łączna suma wypłat wyniosła 1,6 mld dolarów), był również zmuszony interweniować na rynku wewnętrznym, destabilizowanym deprecjacją rubla. W rezultacie poziom rezerw walutowych w ciągu minionego roku spadł o 1,9 mld dolarów, tj. do 7,5 mld dolarów (o 20,5%), co stanowi równowartość dwóch i pół miesiąca białoruskiego importu, podczas gdy za poziom bezpieczny uważa się minimum trzy miesiące[10]. W pierwszej połowie 2020 r. Mińsk wciąż jeszcze utrzymywał względną wiarygodność na rynkach finansowych, dzięki czemu mógł w miarę swobodnie wybierać korzystne opcje refinansowania długu zagranicznego. Świadczy o tym wyemitowanie w czerwcu ubiegłego roku euroobligacji o wartości 1,25 mld dolarów, wykupionych przez europejskich oraz amerykańskich inwestorów[11]. Izolacja międzynarodowa reżimu Łukaszenki po sfałszowanych wyborach zawęziła jednak wybór kredytodawców jedynie do Rosji, oczekującej od strony białoruskiej pełnego podporządkowania i uzależniającej wysokość finansowania od skali ustępstw politycznych Mińska. Rosyjskie wsparcie kredytowe wyniosło od początku 2020 r. jedynie 1,5 mld dolarów, z czego 500 mln pochodziło ze środków kontrolowanego przez Moskwę Eurazjatyckiego Funduszu Stabilizacji i Rozwoju. Do tej pory z całej kwoty Białoruś otrzymała łącznie 1 mld dolarów. Chiny, prezentowane przez Mińsk jako strategiczny sojusznik, nie wyrażają zainteresowania dodatkowym, poza udzielanym w poprzednich latach, kredytowaniem białoruskiej gospodarki.

Oprócz spadku wiarygodności kredytowej Białorusi nastąpiło również obniżenie jej atrakcyjności inwestycyjnej: o połowę spadło zaangażowanie zagraniczne (do 320 mln dolarów), a wartość udzielanych podmiotom krajowym kredytów walutowych przez zagraniczne banki zmalała o ponad 50% (do 70 mln dolarów). Pandemia oraz niestabilność polityczna po 9 sierpnia 2020 r. zniechęciły wielu potencjalnych przedsiębiorców do wejścia na rynek białoruski (np. francuską spółkę Leroy Merlin), a działające już na nim podmioty skłoniły do zmniejszenia nakładów inwestycyjnych (np. operatora telefonii komórkowej A1 Telekom Austria). Jednocześnie drastycznie spadła aktywność inwestycyjna białoruskich firm – pod koniec ubiegłego roku jedynie 10% przedsiębiorców deklarowało plany poszerzenia działalności w najbliższej perspektywie[12].

Gospodarka państwa milicyjnego

Recesja gospodarcza, pogłębiona skutkami pandemii, skłoniła władze białoruskie do wycofania się z podejmowanych w poprzednich latach działań liberalizacyjnych. Co więcej, wzmocniono ręczne sterowanie gospodarką i centralne planowanie. W rezultacie od wiosny 2020 r. działania antykryzysowe rządu skupiły się przede wszystkim na kredytowaniu sektora państwowego oraz regulacji cen podstawowych towarów spożywczych i przemysłowych. Wbrew oficjalnym deklaracjom prywatne podmioty (również te z najbardziej dotkniętych pandemią branż turystyki i gastronomii) nie otrzymały realnego wsparcia, w związku z czym przedsiębiorcy podnosili zarzut dyskryminacji[13].

Sytuacja firm prywatnych (generujących ok. 25% PKB) znacznie się pogorszyła po wyborach 9 sierpnia, gdy wiele z nich poddano szykanom za sympatyzowanie z protestami lub wręcz zaangażowanie się w nie części przedsiębiorców. Problem ten dotyczy szczególnie branży IT, która jeszcze do wyborów była uznawana za najbardziej perspektywiczny sektor białoruskiej gospodarki, generujący 25% eksportu usług (o wartości 2,5 mld dolarów). Represje wymierzone w to środowisko zmusiły część specjalistów do przeniesienia działalności na sąsiednią Litwę, Ukrainę i do Polski (na polskim rynku jest obecnych ok. 10 tys. białoruskich informatyków[14]). W dalszej perspektywie może to zmniejszyć wkład tej branży w rozwój gospodarki, choć jeszcze w 2020 r. jej udział w PKB wzrósł z 5% odnotowanych w roku 2019 do ponad 7%.

Duże znaczenie dla kształtu polityki gospodarczej państwa miał obserwowany od końca 2019 r. i przyśpieszony po sierpniowych wyborach wzrost roli sektora siłowego (np. kluczową funkcję szefa prezydenckiej administracji od grudnia 2019 r. pełni były wiceszef KGB gen. Ihar Serhiejenka), czemu towarzyszy marginalizacja pionu cywilnego w białoruskim aparacie państwowym. Tendencję tę można dostrzec nie tylko w polityce kadrowej, lecz także finansowej – w 2020 r. na organy bezpieczeństwa przeznaczono 350 mln dolarów, czyli o 26% więcej niż jeszcze w 2017 r., a w budżecie przyjętym na 2021 r., pomimo rosnącego deficytu, w tej kategorii nastąpi dalszy wzrost o 12%, do 390 mln dolarów[15]. Obserwowane zwiększenie wydatków – głównie na organy porządkowe, w mniejszym zakresie na armię – jest naturalną konsekwencją faworyzowania aparatu bezpieczeństwa, a także związanego z tym zamiaru kontynuowania represji oraz inwigilacji społeczeństwa. W rezultacie w ciągu ostatnich kilkunastu miesięcy poważnie straciły na znaczeniu resorty gospodarcze, nieprzydatne z punktu widzenia zwalczania oponentów reżimu i jednocześnie niewygodne ze względu na dominujące tam realistyczne spojrzenie na stan gospodarki[16]. Szczególnej presji od jesieni 2020 r. podlega białoruski bank centralny, którego prezes Pawieł Kałłaur sprzeciwia się nadmiernej emisji pieniądza i nieograniczonemu kredytowaniu przynoszącemu straty sektorowi państwowemu. W związku z tym kilkukrotnie pojawiały się, wciąż niepotwierdzone, pogłoski o jego dymisji.

Zaklinanie rzeczywistości

Zapaść gospodarczą kraju pogłębia wdrażany od początku bieżącego roku antyliberalny kurs w polityce władz. Ukształtowany w epoce radzieckiej i mający kluczowy wpływ na model ekonomiczny kraju prezydent Łukaszenka powrócił do swojej retoryki, typowej dla pierwszych lat jego rządów w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych. 12 stycznia 2021 r. podczas narady poświęconej rozwojowi przemysłu stwierdził on, że czas zakończyć „ten wolnorynkowy bełkot”, co w tym przypadku miało oznaczać ścisłe przestrzeganie zasad planowania centralnego w gospodarce[17]. W podobnym duchu wypowiedział się kilka dni później o prywatyzacji, zakazując „wyprzedawania tego, co naród zbudował”[18]. Populistyczny i mało adekwatny do współczesnych uwarunkowań kierunek polityki gospodarczej został potwierdzony na VI Białoruskim Zgromadzeniu Narodowym, zorganizowanym w Mińsku w dniach 11–12 lutego br., utrzymanym w tradycjach epoki ZSRR cyklicznym masowym zjeździe przedstawicieli władz lokalnych, załóg przedsiębiorstw, reprezentantów nauki i kultury oraz organizacji społecznych. Zatwierdzono na nim pięcioletni (2021–2025) plan rozwoju Białorusi. W ekonomicznej części tej strategii założono m.in. wzrost PKB, wydajności pracy, a także inwestycji o 20%, a eksportu aż o 40%, czyli do poziomu 50 mld dolarów. Średnie wynagrodzenie miałoby z kolei podnieść się do 670 dolarów z obecnych nieco ponad 500 dolarów. Autorzy tego dokumentu za przyczynę fiaska poprzednich planów pięcioletnich uznali jedynie „niekorzystną koniunkturę zewnętrzną”[19]. Ponadto w swoim wielogodzinnym wystąpieniu na forum Zgromadzenia prezydent Łukaszenka ostro skrytykował sektor prywatny za brak „lojalności i odpowiedzialności za państwo”, zapowiadając przy tym wzmożenie kontroli oraz obciążeń podatkowych[20].

Negatywne skutki tak nierealistycznych założeń polityki gospodarczej można już ocenić po dostępnych danych z pierwszych dwóch miesięcy 2021 r. o deficycie budżetowym, który wyniósł w tym okresie ponad 520 mln dolarów (w analogicznym okresie ub.r. budżet wykazał nadwyżkę w wysokości ok. 220 mln dolarów). Jest to pierwszy od lat dziewięćdziesiątych przypadek tak poważnego niedoboru w finansach już na początku roku budżetowego. Co więcej, stanowi to aż 25% i tak rekordowo wysoko wyliczonego rocznego poziomu deficytu przyjętego w tegorocznym budżecie (ponad 2 mld dolarów, czyli 3,5% PKB)[21]. Dane z marca wskazują na kontynuację tej tendencji, co stwarza poważne zagrożenie dla stabilności białoruskich finansów, którego w żaden sposób nie zmniejsza odnotowany w I kwartale wzrost PKB o 0,9%, uzyskany głównie dzięki niskiej bazie w analogicznym okresie roku ubiegłego. W I kwartale nastąpił również dalszy spadek – o 520 mln dolarów – rezerw walutowych. Przyśpiesza również inflacja, w okresie od stycznia do marca jej wzrost przekroczył 8%, co zmusiło bank centralny do podwyższenia (po raz pierwszy od 2015 r.) stóp procentowych z 7,75 do 8,5%[22]. Wydaje się, że władze są świadome powagi sytuacji, jednak postawiony przez Łukaszenkę priorytet utrzymania za wszelką cenę kontroli nad państwem skutecznie blokuje wszelkie możliwości korekty w stronę bardziej pragmatycznej polityki makroekonomicznej.

Reżim ukrywa kontrowersyjne informacje, mogące doprowadzić do dodatkowych napięć społecznych. Przyjęte 17 lutego br. rządowe rozporządzenie o społeczno-ekonomicznym rozwoju Białorusi w 2021 r. zostało po raz pierwszy objęte zastrzeżeniem o przeznaczeniu wyłącznie do użytku służbowego, co zrodziło szereg spekulacji co do zamiaru ukrycia przed opinią publiczną np. kolejnych cięć wydatków socjalnych i/lub zamrożenia wynagrodzeń w sektorze budżetowym, emerytur i towarzyszącego temu wzrostu nakładów na sektor bezpieczeństwa[23]. Przedkładanie motywów politycznych nad rachunek ekonomiczny skłoniło Mińsk również do próby wprowadzenia własnych sankcji gospodarczych, mających stanowić odwet wobec Zachodu za krytykę reżimu i idące za tym restrykcje wizowe oraz ekonomiczne. 30 marca Łukaszenka podpisał dekret wprowadzający mechanizm zakazu importu towarów lub usług z państw, które wdrożyły wcześniej ograniczenia wobec białoruskich osób prawnych lub fizycznych. Tym samym w przypadku szerokiego zastosowania tego instrumentu (jak dotąd nie ujawniono szczegółów realizacji dekretu) Białoruś może sama pozbawić się zachodnich technologii, a także trudnych do zastąpienia towarów importowych, co jeszcze bardziej pogłębi jej problemy gospodarcze[24].

Czy Białorusi grozi krach gospodarczy?

Obecna polityka ekonomiczna reżimu, wykluczająca nie tylko jakiekolwiek reformy, lecz także adekwatne do sytuacji działania zaradcze, stawia białoruską gospodarkę przed groźbą załamania. Pozbawione możliwości pozyskania kredytów z Zachodu władze muszą znaleźć środki na spłatę w tym roku 3,3 mld dolarów długu zagranicznego. Pojawiające się jeszcze w lutym br. pogłoski o staraniach Mińska o kolejną rosyjską pożyczkę (tym razem rzędu 3 mld dolarów) na razie nie potwierdziły się. Obecnie jednak reżim może jedynie nieznacznie odsuwać w czasie konieczność ubiegania się o dodatkowe wsparcie z Moskwy, gdyż ceną będzie rezygnacja z kolejnych atrybutów suwerenności na rzecz Kremla. Słabą osłoną są również utrzymujące się na granicy bezpieczeństwa finansowego rezerwy walutowe. Jednocześnie tempo narastania tegorocznego deficytu budżetowego może zmusić władze do znaczącego zwiększenia emisji pieniądza lub radykalnych cięć wydatków, zapewne z pominięciem sektora bezpieczeństwa. Działania te mogą doprowadzić do wysokiej inflacji, dalszej dewaluacji rubla i w efekcie nawet 10-procentowego spadku PKB na koniec roku. Zjawiska te będą zaś pogłębiać i tak już duże niezadowolenie społeczne.

 

[2] Т. Маненoк, Нефтянка «уронила» белорусский ВВП, Белрынок, 21.05.2020, belrynok.by.

[14] M. Grzegorczyk, Białorusini najczęściej wybierają Polskę, Puls Biznesu, 25.04.2021, pb.pl.

[16] K. Kłysiński, Walka reżimu o przetrwanie: 100 dni kryzysu politycznego na Białorusi, „Komentarze OSW”, nr 366, 27.11.2020, osw.waw.pl.

[23] Н. Короткая, Вместо плана развития Беларуси нужен план спасения, Naviny.by, 31.03.2021, naviny.online.

[24] Президент Беларуси подписал Указ № 128 «О применении специальных мер», Национальный центр правовой информации Республики Беларусь, 31.03.2021, pravo.by.