Niemiecki zwrot w polityce wobec Chin

5 października kanclerz Friedrich Merz i prezydent Emmanuel Macron wezwali Komisję Europejską (KE) do podjęcia stanowczych działań wobec narastających nierównowag w handlu międzynarodowym oraz praktyk zaburzających uczciwą konkurencję. W liście skierowanym do przewodniczącej Ursuli von der Leyen i załączonym do niego nieformalnym dokumencie (non-paper) postulują rozszerzenie stosowania istniejących instrumentów ochrony unijnego rynku, w tym obejmowanie nimi całych sektorów gospodarki. Wzywają również do częstszego wszczynania postępowań z urzędu oraz stosowania ceł antydumpingowych i wyrównawczych. Proponują też dwa nowe narzędzia: mechanizm umożliwiający szybkie ograniczanie dostępu do rynku UE w razie odwetu za działania Brukseli oraz instrument redukujący nadmierną zależność od jednego źródła dostaw. Francusko-niemiecka propozycja trafi pod obrady Rady Europejskiej na posiedzeniu w dniach 15–16 października.

Wspólna inicjatywa świadczy o zmianie stanowiska Berlina, który przez lata blokował protekcjonistyczne rozwiązania postulowane m.in. przez Paryż. Formalnie propozycje nie są wymierzone w konkretne państwo i mogłyby zostać zastosowane także wobec USA, lecz język dokumentów wskazuje, że dotyczą przede wszystkim Chin. Francusko-niemiecka propozycja ma ograniczyć przewagę Pekinu w eskalacji sporu i wzmocnić pozycję negocjacyjną KE. Realizacja zawartych w niej postulatów będzie jednak zależała od trwałości poparcia państw członkowskich, które władze ChRL będą próbowały osłabić dotkliwymi retorsjami lub selektywnymi ustępstwami.

Komentarz

• Dokument stanowi potwierdzenie gruntownej zmiany w podejściu Berlina do polityki handlowej wobec Chin. Mimo wieloletniej świadomości zagrożeń wynikających z nadmiernych zależności handlowych od ChRL niemieccy rządzący konsekwentnie prowadzili politykę zacieśniania współpracy z Pekinem. Nie przeciwdziałali nieuchronnie narastającym zależnościom w łańcuchach dostaw, napływowi subsydiowanych towarów z ChRL na rynek unijny czy dyskryminacyjnemu traktowaniu europejskich podmiotów na rynku chińskim. Niemcy były ponadto głównym podmiotem blokującym inicjatywy w tym zakresie na arenie UE. Postawa ta wynikała przede wszystkim z silnej presji wywieranej przez rodzimy przemysł, zwłaszcza motoryzacyjny, który obawiał się działań odwetowych Pekinu i odcięcia dostępu do chińskiego rynku. Ostateczne wyklarowanie się stanowiska rządu federalnego możliwe było dzięki m.in. zmianie podejścia Stowarzyszenia Przemysłu Motoryzacyjnego (VDA) oraz prezesa Grupy Volkswagen, którzy latem br. opowiedzieli się za nałożeniem dodatkowych ceł wyrównawczych na samochody hybrydowe z Chin. Istotną rolę odegrały też Federalne Stowarzyszenie Przemysłu Niemieckiego (BDI) i Związek Niemieckich Producentów Maszyn (VDMA), które od dłuższego czasu formułowały podobne postulaty.
• Przyczyną zaostrzenia stanowiska niemieckiego przemysłu jest pogarszający się bilans korzyści i strat w handlu z Chinami. Wraz z postępującą utratą dochodów na chińskim rynku słabnie znaczenie obaw przed potencjalnym odwetem Pekinu wobec europejskich firm. Spadek zysków chińskich joint venture Volkswagena wyniósł w 2025 r. 45%, a eksport niemieckich maszyn do ChRL zmniejszył się w okresie styczeń–maj br. o 17,5% r/r. Jednocześnie niemieccy producenci maszyn wskazują na rosnącą konkurencję ze strony chińskiej nie tylko na ich rodzimym rynku, lecz także w Europie. Według Instytutu Gospodarki Niemieckiej w Kolonii utrata ok. 400 tys. miejsc pracy w przemyśle przetwórczym w latach 2019–2025 wiązała się z rosnącą presją chińskich firm.
• Kluczowym elementem propozycji jest zastosowanie odwróconej większości kwalifikowanej, co wzmocniłoby swobodę i szybkość działania KE w sporach handlowych. W proponowanym mechanizmie ograniczenie dostępu do rynku UE mogłoby zostać zablokowane jedynie przez większość kwalifikowaną państw członkowskich. Ciężar budowania koalicji spoczywałby zatem na przeciwnikach restrykcji. Takie rozwiązanie pozwoliło w 2024 r. wprowadzić cła wyrównawcze na auta w pełni elektryczne z Chin pomimo sprzeciwu Niemiec.

• Probierzem rzeczywistych intencji Berlina i Paryża będzie poparcie dla wykorzystania nowych narzędzi. UE dysponuje już rozbudowanym instrumentarium ochrony rynku (m.in. Instrumentem Przeciwdziałania Przymusowi – ACI, cłami antydumpingowymi i wyrównawczymi oraz środkami ochronnymi), lecz korzysta z niego ostrożnie ze względu na brak woli politycznej państw członkowskich, wynikający z rozbieżnych interesów i obaw przed chińskimi retorsjami. Nowe rozwiązania nie usuną tej zasadniczej bariery. Samo tworzenie nowych instrumentów demonstruje determinację bez konieczności podejmowania kosztowniejszych politycznie działań.
• O skuteczności inicjatywy przesądzi polityczna gotowość do stosowania restrykcji mimo działań odwetowych Pekinu. Władze ChRL krytykują postulaty jako przejaw protekcjonizmu i próbę przerzucenia na Chiny odpowiedzialności za problemy konkurencyjności europejskiego przemysłu. Ostrzegają, że nowe narzędzia mogą podważyć dialog z UE i zapowiadają zdecydowaną odpowiedź na ewentualne działania dyskryminacyjne. Pekin będzie zabiegał równocześnie w poszczególnych stolicach o złagodzenie projektu, a w razie jego przyjęcia – o powstrzymanie KE przed wykorzystaniem narzędzi. Presji mogą towarzyszyć ograniczone ustępstwa, pozwalające zwolennikom ostrożniejszego kursu przekonywać, że dialog przynosi rezultaty i należy zrezygnować ze wzmacniania ochrony unijnego rynku przed nieuczciwą konkurencją.
• W przypadku Niemiec Pekin będzie wykorzystywać zależność przemysłu od chińskich komponentów, zwłaszcza magnesów trwałych, a zarazem oferować pogłębienie współpracy technologicznej i inwestycje w RFN. Ważnym obszarem oddziaływania pozostanie motoryzacja: niemieckie koncerny tracą pozycję w Chinach, a jednocześnie potrzebują tamtejszych partnerów, by nadrobić dystans w oprogramowaniu i bateriach – Volkswagen współpracuje m.in. z Xpengiem, a BMW z CATL.
• Ograniczenie dostępu do rynku UE byłoby dla Chin dotkliwe, lecz nie wymusi znaczących ustępstw Pekinu. Eksport podtrzymuje wprawdzie wzrost gospodarczy w obliczu słabego popytu wewnętrznego, a możliwości zastąpienia dużego rynku europejskiego pozostają ograniczone. Władze ChRL są jednak gotowe zaakceptować wysokie koszty konfrontacji, licząc, że mają większą zdolność do ponoszenia negatywnych konsekwencji handlowego starcia w krótkim terminie niż podzielona UE. Drugim atutem Pekinu jest możliwość wykorzystania zależności UE od chińskich dostaw, zwłaszcza magnesów trwałych z metali ziem rzadkich, które są kluczowe dla takich sektorów jak motoryzacyjny czy zbrojeniowy.