Nowa Strategia Bezpieczeństwa Narodowego USA: manifest suwerennej Ameryki w wielobiegunowym świecie

4 grudnia administracja Donalda Trumpa opublikowała nową Strategię Bezpieczeństwa Narodowego, która zapowiada gruntowną redefinicję miejsca Stanów Zjednoczonych na świecie oraz nowe cele i założenia amerykańskiej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. USA rezygnują z dążenia do globalnej dominacji i utrzymywania liberalnego porządku międzynarodowego na rzecz przejścia do asymetrycznie wielobiegunowego świata oraz utrzymywania równowagi sił w wymiarze globalnym i regionalnym. Strategia podkreśla znaczenie suwerenności narodowej, krytyczne podejście do organizacji międzynarodowych oraz w większym stopniu instrumentalny stosunek do partnerów i sojuszników.

Dokument określa wizję Stanów Zjednoczonych ograniczających swoje zaangażowanie na świecie do kwestii bezpośrednio wpływających na ich bezpieczeństwo. Ustanawia także nową hierarchię kluczowych regionów, koncentrując się na zachodniej hemisferze i Indo-Pacyfiku. Choć strategia przedstawia ramy dalszej współpracy z państwami europejskimi, to ostra krytyka zmian cywilizacyjnych i gospodarczych w Europie wraz z zapowiedzią im przeciwdziałania będzie stanowić problem dla poszczególnych państw europejskich i Unii Europejskiej oraz może generować poważne napięcia w relacjach transatlantyckich. Dla Europy równie problematyczne jest zapisane w dokumencie dążenie do „strategicznej równowagi” z Rosją w Europie i jak najszybszego zakończenia wojny na Ukrainie, przy przejęciu odpowiedzialności za bezpieczeństwo kontynentu przez europejskich sojuszników.

NSS a dokumenty strategiczne USA

Strategia Bezpieczeństwa Narodowego (National Security Strategy, NSS) to podstawowy dokument strategiczny, do którego opublikowania zobowiązana jest każda administracja USA. Stanowi ona podstawę szeregu innych dokumentów, m.in. Strategii Obrony Narodowej (National Defense Strategy, NDS) opracowywanej przez Pentagon, który najprawdopodobniej przedstawi założenia nowej NDS w najbliższych tygodniach (pełen dokument jest niejawny). Jest ona z kolei formalną podstawą do wypracowania globalnego przeglądu zaangażowania wojskowego USA na świecie (Global Force Posture Review), który określa poziom obecności amerykańskich sił w poszczególnych państwach i regionach.

Wcześniejsza strategia bezpieczeństwa USA z 2022 r. opracowana przez administrację Joego Bidena koncentrowała się na rywalizacji pomiędzy państwami demokratycznymi i autorytarnymi. Kluczowe dla bezpieczeństwa narodowego Stanów Zjednoczonych były współpraca z krajami „podobnie myślącymi” i zacieśnianie więzów w ramach wielostronnych formatów, takich jak NATO czy AUKUS (format kooperacji technologiczno-obronnej między Australią, Wielką Brytanią i USA).

W kwestii najistotniejszych wyzwań dla bezpieczeństwa USA administracja Bidena podtrzymała główne założenia wcześniejszej NSS pierwszej administracji Trumpa z 2017 r. Ta strategia odchodziła od skupienia na zagrożeniu terrorystycznym na rzecz przeciwdziałania wyzwaniom ze strony państw rewizjonistycznych (Chin i Rosji) oraz zbójeckich (Korei Północnej i Iranu). Odpowiedzią ze strony USA miała być strategia „pokoju przez siłę” – odstraszania potęgą amerykańskich sił zbrojnych. Już wówczas dokument ten wzywał do realizmu i postawienia Ameryki na pierwszym miejscu (America First), ale też akcentował ważną rolę sojuszników i partnerów USA, wskazując na konieczność bardziej sprawiedliwego podziału odpowiedzialności.

Cele i założenia nowej strategii

Strategia bezpieczeństwa drugiej administracji Trumpa jest z wielu względów dokumentem przełomowym. Stanowi cezurę, jeśli chodzi o definiowanie roli Stanów Zjednoczonych na świecie. Autorzy uznają za błędne założenie amerykańskiej polityki po zakończeniu zimnej wojny, że dominacja na świecie leży w interesie USA – podobnie jak globalizacja i wolny handel. Według nowego dokumentu przeszacowano wówczas zdolność Waszyngtonu do ponoszenia kosztów potrzebnych inwestycji w siły zbrojne, dyplomację, wywiad i pomoc rozwojową oraz nie doceniono negatywnego wpływu na Stany Zjednoczone organizacji międzynarodowych tworzonych od 1945 r. w ramach tzw. liberalnego porządku międzynarodowego.

Nowa strategia podkreśla znaczenie bezpieczeństwa wewnętrznego USA: politycznego, militarnego, ekonomicznego, technologicznego, społecznego i kulturowego. Jako wyzwania i zagrożenia definiuje m.in. atak zbrojny, wrogie operacje wpływu, szpiegostwo, drapieżne praktyki handlowe, handel narkotykami i ludźmi, destrukcyjną propagandę i subwersję kulturową.

Do celów amerykańskiej polityki należą: uzyskanie pełnej kontroli na granicach USA nad presją nielegalnej migracji, budowa odpornej infrastruktury krajowej, utrzymanie najsilniejszych konwencjonalnych sił zbrojnych z wiarygodnym odstraszaniem nuklearnym uzupełnionych o powstający system obrony przeciwrakietowej nowej generacji (Złota Kopuła), rozwijanie innowacyjnej gospodarki z rozbudowaną bazą przemysłową oraz prężnego sektora energetycznego i technologicznego, a zarazem odnowienie duchowego i kulturowego dziedzictwa Ameryki. 

Wychodząc od takich celów, strategia redefiniuje założenia amerykańskiej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Jasno mówi o zawężeniu definicji narodowego interesu, o odstraszaniu przeciwników poprzez demonstrację siły gospodarczej i militarnej w ramach koncepcji „pokoju przez siłę”, o stosowaniu „elastycznego realizmu”, tj. rozwijaniu relacji gospodarczych bez prób demokratyzacji czy społecznej zmiany w innych państwach.

Dokument podkreśla „prymat państwa narodowego” przy krytycznym spojrzeniu na organizacje wielostronne mogące ograniczać amerykańskie działania oraz akcentuje „suwerenność” skoncentrowaną m.in. na przeciwdziałaniu wpływom innych potęg na amerykańską politykę wewnętrzną. 

Strategia odrzuca koncepcję amerykańskiej dominacji na świecie i uwypukla dążenie do równowagi sił na poziomie globalnym i regionalnym w ramach wizji asymetrycznie wielobiegunowego świata (z przewagą USA i Chin) – we współpracy z partnerami i sojusznikami. Stany Zjednoczone nie mogą pozwolić, by w skali globalnej lub regionalnej pojawiło się państwo dominujące, zdolne do zagrożenia ich interesom, jednak uznaje prawo większych i silniejszych potęg do wywierania wpływu na inne kraje. Interwencje zbrojne w polityce amerykańskiej powinny zostać ograniczone do minimum, ale w razie konieczności USA powinny być gotowe na użycie siły. 

Priorytetowe regiony: zachodnia hemisfera i Indo-Pacyfik

Dokument opisuje założenia strategiczne wobec poszczególnych regionów, szeregując je według znaczenia dla interesu narodowego USA: zachodnia hemisfera, Azja, Europa, Bliski Wschód i Afryka.

Zachodnia hemisfera zyskuje na znaczeniu – strategia zakłada odnowienie doktryny Monroego z „uzupełnieniem Trumpa” (Trump Corollary). Kluczowe jest powiązanie sytuacji w Ameryce Łacińskiej z bezpieczeństwem wewnętrznym Stanów Zjednoczonych. Zwiększenie stabilności w regionie pozwoli na ograniczenie nielegalnej imigracji, zorganizowanej przestępczości czy przemytu narkotyków do USA. Waszyngton widzi konieczność utrzymania i zwiększenia amerykańskich wpływów gospodarczych i militarnych tamże – poprzez dostęp do strategicznych obszarów (takich jak Kanał Panamski), przeniesienie części kluczowych łańcuchów dostaw dla wzmocnienia odporności amerykańskiej gospodarki na globalne wstrząsy czy wzrost handlu i inwestycji z państwami Ameryki Łacińskiej.

Podstawą współpracy z regionem ma być rozwijanie partnerstw z państwami rządzonymi przez ugrupowania ideologicznie bliskie obecnej administracji. Stany Zjednoczone chcą też ograniczyć obecność innych rywali międzynarodowych w regionie. Aby realizować te założenia, USA zamierzają zwiększyć swoją obecność wojskową w Ameryce Łacińskiej, m.in. dzięki jej redukcji w innych częściach świata.

Strategia w odniesieniu do Azji skupia się w dużym stopniu na fundamentalnej przebudowie relacji gospodarczych z Chinami, których działania zagrażają interesom gospodarczym i bezpieczeństwu ekonomicznemu USA, m.in. poprzez praktyki handlowe (państwowe subsydia dla firm) i przemysłowe prowadzące do dezindustrializacji USA, kradzież własności intelektualnej, ograniczenia w dostępie do surowców krytycznych, eksport substancji do produkcji fentanylu, propagandę i operacje wpływu. Sposobem na to mają być współpraca ekonomiczna z regionalnymi sojusznikami USA, a także wzrost nakładów badawczych na amerykańskie zaawansowane technologie.

W drugiej kolejności dokument podkreśla potrzebę utrzymania dostępności Indo-Pacyfiku, jeśli chodzi o wymianę gospodarczą i morskie szlaki handlowe. Jest on zdefiniowany jako region kluczowy dla pomyślnego rozwoju gospodarczego Stanów Zjednoczonych. Tu najważniejsza rola przypisywana jest Tajwanowi i odstraszaniu Chin od inwazji na wyspę, której kontrola umożliwia USA utrzymanie dostępu drogą morską do północno-wschodniej i południowo-wschodniej Azji. Sojusznicy i partnerzy w regionie (Korea Południowa, Japonia, ale także Indie) powinny w większym stopniu zaangażować się zarówno we współpracę z USA w zakresie odstraszania wojskowego, jak i w zmianę relacji gospodarczych z Pekinem. Taka kolejność wskazuje na traktowanie Chin w większym stopniu jako wyzwania ekonomicznego niż strategicznego dla Stanów Zjednoczonych.

Bliski Wschód i Afryka to dwa regiony, które tracą na znaczeniu w nowej strategii. Niezależność energetyczna Stanów Zjednoczonych, negatywne doświadczenia wojen w Iraku i Afganistanie oraz dobra współpraca z aktorami regionalnymi (głównie Izraelem i monarchiami Zatoki Perskiej) skłaniają Waszyngton do ograniczonej aktywności militarnej na Bliskim Wschodzie. USA nie chcą niczego narzucać państwom Bliskiego Wschodu, akceptują region i jego obecnych liderów (w szczególności monarchie arabskie). Również w Afryce USA chcą się mniej angażować wojskowo czy poprzez pomoc rozwojową. W obu regionach priorytetem jest współpraca gospodarcza w handlu i inwestycjach.

Europa w strategicznej równowadze z Rosją: ważny partner z cywilizacyjną zapaścią

Europa zajmuje w strategii trzecie miejsce (po zachodniej hemisferze i Indo-Pacyfiku) wśród regionów ważnych z amerykańskiej perspektywy. Autorzy dokumentu wskazują na wyjątkowe znaczenie strategiczne i kulturowe tego kontynentu dla USA oraz na transatlantyckie relacje gospodarcze, które stanowią jeden z filarów amerykańskiego dobrobytu.

Jednocześnie zgodnie z przedstawioną w strategii diagnozą Europa pogrąża się w zapaści gospodarczej i cywilizacyjnej. Problemy te mają być związane m.in. z: ograniczaniem suwerenności państw członkowskich przez Unię Europejską; imigracją, która zmienia strukturę demograficzną poszczególnych państw; niską dzietnością; ograniczaniem wolności słowa i działalności partii opozycyjnych; utratą tożsamości narodowych.

Unia Europejska postrzegana jest przez USA jako organizacja międzynarodowa, która poprzez swoje regulacyjne możliwości negatywnie wpływa na prowadzenie działań przez amerykańskie podmioty gospodarcze w Europie, ograniczając amerykańską suwerenność. W interesie Stanów Zjednoczonych ma leżeć powstrzymanie tych negatywnych trendów.

W obszarze bezpieczeństwa USA chce powrotu „strategicznej równowagi” z Rosją w Europie, aby zmniejszyć prawdopodobieństwo konfliktu europejsko-rosyjskiego. Rosja nie jest przedstawiana jako wyzwanie czy zagrożenie dla USA. Jest natomiast „postrzegana jako egzystencjalne zagrożenie przez wielu europejskich sojuszników”. Nowy modus vivendi na kontynencie ma zostać osiągnięty poprzez amerykańskie działania dyplomatyczne – nie wspomina się przy tym o roli wojskowej USA w stabilizowaniu tych relacji.

Drogą do tego celu jest jak najszybsze zakończenie wojny na Ukrainie, czego ma oczekiwać większość społeczeństw europejskich (według strategii to „antydemokratyczne działania mniejszościowych rządów mają prowadzić do przedłużania konfliktu, który grozi eskalacją na większą skalę”).

Strategia zapowiada również kres polityki rozszerzenia NATO. Dosyć jednoznacznie i bezwarunkowo zapowiada przejęcie ciężaru zapewnienia bezpieczeństwa Europy przez sojuszników na kontynencie.

Wnioski

Strategia wyznacza cezurę w amerykańskiej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa, a jednocześnie potwierdza dotychczasową linię działań administracji Trumpa. Nie musi w pełni odzwierciedlać przekonań samego prezydenta – najprawdopodobniej nie będzie on czuł się związany jej zapisami tak, jak miało to miejsce w czasie jego pierwszej kadencji. Dokument pokazuje jednak rozpowszechniony w otoczeniu Trumpa kierunek myślenia – można więc założyć, że taka linia polityczna utrzyma się w Partii Republikańskiej po zakończeniu jego prezydentury.

Strategia odzwierciedla natomiast odmienne priorytety różnych frakcji w administracji Trumpa. Nacisk na bezpieczeństwo wewnętrzne nosi sygnaturę Stephena Millera, wiceszefa ds. personelu w Białym Domu i doradcy prezydenta ds. bezpieczeństwa wewnętrznego. Zwiększenie znaczenia zachodniej hemisfery (za czym optuje również sekretarz stanu Marco Rubio) jest z tym powiązane – z Ameryki Łacińskiej przemyca się ludzi i narkotyki na terytorium USA, a co za tym idzie przyczynia się ona do wzrostu przestępczości w Stanach Zjednoczonych. Jednocześnie „uzupełnienie Trumpa” do doktryny Monroego pokazuje myślenie prezydenta i jego otoczenia w kategoriach tworzenia stref wpływów przez największe potęgi światowe w wielobiegunowym świecie.

Obszerne zapisy strategii dotyczące zmiany relacji gospodarczych z Chinami pokazują wpływ sekretarza skarbu Scotta Bessenta na treść dokumentu. Jednocześnie, choć w dużo mniejszym stopniu, strategia koncentruje się na dość ogólnym odstraszaniu militarnym Chin w kontekście Tajwanu, za czym optuje Pentagon. Z kolei część poświęcona Europie wskazuje na dużą rolę w jej formatowaniu intelektualistów związanych z nową amerykańską prawicą, której reprezentantem w administracji jest wiceprezydent J.D. Vance.

W obszarze bezpieczeństwa europejskiego strategia i jej dokumenty pochodne najprawdopodobniej uruchomią proces dalszego zmniejszania amerykańskiego wkładu w obronę zbiorową w ramach NATO. Nie musi to jednak przynieść szybkiego i gwałtownego zmniejszenia stałej obecności amerykańskiej w Europie oraz tej rotacyjnej na wschodniej flance NATO – ta może być zależna od zakończenia wojny na Ukrainie i uregulowania kwestii powrotu do „równowagi strategicznej” z Rosją. Formuła ta oznacza zmianę paradygmatu polityki amerykańskiej: odejście od strategicznego osłabiania Rosji na rzecz szukania modus vivendi z Moskwą. Może to prowadzić do osłabiania wiarygodności natowskiej polityki odstraszania Rosji oraz do nasilenia presji Waszyngtonu na bezpośredni dialog europejsko-rosyjski i powrót do kontroli zbrojeń i środków budowy zaufania na obszarze wschodniej flanki NATO.

W obszarze współpracy gospodarczej z Europą strategia potwierdza dążenie obecnej administracji do zmniejszenia roli UE, a w szczególności Komisji Europejskiej jako strażniczki wspólnego rynku i polityki handlowej oraz odwrócenia procesów integracji europejskiej. Administracja Trumpa może także w przyszłości w dużo większym stopniu łączyć kwestie bezpieczeństwa z ustępstwami w obszarze współpracy gospodarczej i otwarcia rynku europejskiego na produkty i usługi amerykańskie ze strony poszczególnych państw członkowskich i całej UE. W celu realizacji tych interesów obecna administracja w Białym Domu może też w większym stopniu wspierać bliskie sobie ideowo siły polityczne oraz ruchy sceptyczne wobec UE w poszczególnych państwach europejskich. Będzie również inwestować w relacje polityczne i gospodarcze z krajami m.in Europy Środkowej, Wschodniej i Południowej, chcąc wykorzystać bliskie stosunki dla promowania swoich interesów w ramach UE.