Szczyt NATO w Hadze – powrót Trumpa i dwuskładnikowe 5% PKB na obronność

Szczyt NATO w Hadze (24–25 czerwca) – pierwszy prowadzony przez nowego sekretarza generalnego Marka Ruttego – był minimalistyczny w formie i treści. Opublikowano po nim rekordowo zwięzłą pięciopunktową deklarację. Takie podejście do spotkania szefów rządów i głów państw NATO miało na celu uniknięcie rozbieżności i punktów spornych między europejskimi sojusznikami i Kanadą a nową administracją USA z Donaldem Trumpem na czele. Szczyt koncentrował się więc na zaprogramowaniu bezprecedensowego wzrostu wydatków obronnych krajów członkowskich z nowym celem 5% PKB w perspektywie 2035 r. (3,5% nakładów stricte wojskowych i 1,5% na inne potrzeby obronne), wychodząc naprzeciw żądaniom amerykańskiego prezydenta. Od realizacji tego zobowiązania – w szczególności przez państwa „starego NATO” – będzie zależało wiarygodne sojusznicze odstraszanie i obrona.

W Hadze nie podkreślano w tak dużym stopniu jak podczas poprzednich spotkań zagrożenia ze strony Rosji, polityki otwartych drzwi względem Ukrainy czy konieczności pogłębiania współpracy z partnerami indopacyficznymi (Koreą Południową, Japonią, Australią i Nową Zelandią). Powodem był nacisk administracji Stanów Zjednoczonych na prowadzenie rozmów z FR nakierowanych na zakończenie wojny na Ukrainie, sprzeciw Moskwy wobec członkostwa w NATO dla Kijowa oraz prawdopodobnie brak woli łączenia dwóch teatrów działań – Europy i Indo-Pacyfiku.

Mimo obaw związanych z nastawieniem prezydenta Trumpa do Sojuszu szczyt przebiegł zaskakująco poprawnie. Kolejnym testem dla relacji transatlantyckich w dziedzinie bezpieczeństwa będą jednak jesienne decyzje Departamentu Obrony USA dotyczące amerykańskiej obecności wojskowej w Europie.

Zarządzanie Trumpem

Szczyt w Hadze poprzedziły napięcia w stosunkach transatlantyckich związane m.in. z niepewnością odnośnie do przyszłości obecności wojskowej Stanów Zjednoczonych na Starym Kontynencie, presją ekipy Trumpa na Kijów i rozmowami z Moskwą, wrogą retoryką pod adresem Kanady, naciskami na Danię w kwestii Grenlandii oraz polityką celną Waszyngtonu. Aby ograniczyć ryzyko tarć, prewencyjnie zredukowano program wydarzenia, a europejscy sojusznicy i Kanada ostatecznie pozytywnie odpowiedzieli na zdecydowane wezwanie administracji USA do zwiększenia wydatków obronnych, tak aby spotkanie okazało się dla niej sukcesem. Podobną taktykę przyjęto zresztą już w czasie pierwszej kadencji Trumpa – deklaracja szczytu londyńskiego z 2019 r. liczy dziewięć punktów. Na rozmowy w Hadze rzutowała też sytuacja na Bliskim Wschodzie – izraelski atak zbrojny na Iran, uderzenia Stanów Zjednoczonych na tamtejsze instalacje nuklearne i wezwania amerykańskiego przywódcy do zawieszenia broni pomiędzy Izraelem a Iranem.

Mimo początkowych obaw o przebieg szczytu oraz spekulacji dotyczących możliwości podjęcia przez USA decyzji o znacznym zmniejszeniu zaangażowania w NATO, w deklaracji haskiej znalazło się kluczowe dla Europy potwierdzenie sojuszniczych gwarancji w ramach art. 5. Ponadto jeszcze przed spotkaniem Stany Zjednoczone wskazały, a Rada Północnoatlantycka zatwierdziła nowego naczelnego dowódcę Sił Sojuszniczych NATO w Europie. Stało się to wbrew wcześniejszym doniesieniom o rzekomym rozważaniu rezygnacji z obsadzania tego stanowiska przez ekipę Trumpa. Funkcję tę będzie sprawował generał Sił Powietrznych USA Alexus Gregory Grynkewich – obecnie dyrektor operacji (J3) w Kolegium Połączonych Szefów Sztabów^[1]. Bieżąca współpraca wojskowa pomiędzy Waszyngtonem a europejskimi sojusznikami w ramach NATO i dwustronna przebiega standardowo, ale wisi nad nią widmo trwającego przeglądu amerykańskiej obecności wojskowej na świecie przez Departament Obrony USA (Global Posture Review), który ma się zakończyć na początku jesieni 2025 r.^[2] Przyniesie on prawdopodobnie uszczuplenie obecności wojskowej tego państwa w Europie.

Trudna sztuka kompromisu i dwuskładnikowe 5%

Zaproponowany przez sekretarza generalnego i zaakceptowany przez Radę Północnoatlantycką nowy cel wydatków obronnych to efekt kompromisu pomiędzy presją amerykańską, możliwościami polityczno-finansowymi krajów Starego Kontynentu oraz potrzebami wynikającymi z natowskiego planowania obronnego i konieczności odbudowy zanadto zredukowanych po zimnej wojnie potencjałów militarnych. Sojusznicy zobowiązali się w Hadze do zwiększenia nakładów obronnych do poziomu 5% PKB w ciągu najbliższej dekady, tj. do 2035 r.^[3] Wydatki stricte obronne mają wynosić 3,5% PKB i będą wyliczane według obecnej elastycznej metodologii NATO^[4]. Uzupełni je 1,5% PKB na inne cele powiązane z obronnością. Zaliczyć do nich będzie można m.in. inwestycje w infrastrukturę podwójnego zastosowania ważną dla potrzeb wojskowych, ochronę infrastruktury krytycznej, cyberbezpieczeństwo, rozbudowę przemysłu zbrojeniowego czy obronę cywilną i odporność. Równocześnie sojusznicy zostali zobowiązani do przedstawienia wiarygodnych planów osiągnięcia owych 5% z rozpisaniem corocznych wzrostów wydatków. Ma to zapobiec sytuacji z dekady 2014–2024, kiedy raptowny wzrost nakładów na obronność nastąpił dopiero w ostatnich dwóch latach, a znaczna część państw osiągnęła cel „rzutem na taśmę”, tj. w 2024 r.

Taka konstrukcja nowego zobowiązania w zakresie finansowania obronności ułatwiła uzyskanie poparcia politycznego członków. Dobicie do 3,5% PKB oznacza znaczny wzrost nakładów dla wielu krajów „starego NATO”, ale rozłożony na dziesięciolecie, a więc daleko poza trwające kadencje parlamentarne i ramy budżetowe. Z kolei 1,5% PKB na wydatki okołoobronne pozwoli na księgowanie inwestycji niepodlegających resortom obrony. Osiągnięcie drugiego z celów będzie łatwiejsze dla państw dysponujących zaawansowanymi systemami obrony cywilnej (nordyckich) oraz sojuszników na wschodniej flance realizujących i planujących znaczne inwestycje infrastrukturalne podwójnego zastosowania (lotniska, drogi, mosty, koleje, porty). Dotyczy to także krajów położonych nad Morzem Północnym, które przyjmują siły amerykańskie i zapewniają wsparcie logistyczne dla nich (Niemcy, Holandia i Belgia).

Mimo zasadniczej zgody co do ustanowienia nowego celu wydatków obronnych (wyłamała się z niej Hiszpania^[5]) wśród sojuszników do ostatniej chwili toczyła się dyskusja w sprawie tempa dochodzenia do 5% PKB i definicji nakładów wchodzących w dodatkowe 1,5% PKB. Najbardziej narażone na agresję Rosji państwa bałtyckie mówiły o roku 2030 i deklarowały, że same osiągną pułap w przyszłym roku. Sekretarz generalny proponował pierwotnie 2032 r. Większość krajów preferowała jednak odleglejszy termin, wskazując – jak w przypadku poprzedniego celu 2% – dekadę (2035). Realizacja zobowiązania i tak w licznych stolicach napotka wyzwania polityczne i finansowe, więc należy się spodziewać opóźnień w tym zakresie. Już dziś w państwach członkowskich wybrzmiewają głosy krytyki ze strony opozycji, ekspertów i mediów. Dotyczą one braku konsultacji parlamentarnych w sprawie tak silnego zwiększenia wydatków obronnych oraz nierealistyczności celu 5% w świetle sytuacji budżetowo-fiskalnej.

Europejski filar NATO, czyli nowe cele rozwoju zdolności wojskowych

Ogłoszony w Hadze znaczny wzrost nakładów na obronność ma umożliwić sojusznikom realizację ambitnych celów rozwoju zdolności militarnych (capability targets) w ramach natowskiego procesu planistycznego (NATO Defence Planning Process, NDPP). Zostały one przyjęte przez ministrów obrony NATO 5 czerwca. To kulminacyjny etap realizowanego od 2023 r. przełomowego czteroletniego procesu planistycznego NDPP^[6]. Ma on zapewnić odpowiednie siły i środki na potrzeby przyjętych na szczycie NATO w Wilnie regionalnych planów obronnych Sojuszu oraz nowego modelu sił NATO^[7]. Narodowe pakiety zdolności dzielą się na krótkoterminowe (0–6 lat) i średnioterminowe (7–19 lat). Choć nie są jawne, to z wypowiedzi sekretarza generalnego i ministrów obrony można wnioskować o skali potrzebnych inwestycji oraz niedoborów w uzbrojeniu, sprzęcie i personelu wojskowym. Przykładowo Niemcy muszą zrekrutować 50–60 tys. dodatkowych żołnierzy zawodowych. Obok obrony powietrznej szczególnie pilne są inwestycje w systemy artyleryjskie dalszego zasięgu, logistykę, łączność, wywiad, rozpoznanie i namierzanie celów (ISTAR) oraz element pancerny wojsk lądowych. Potwierdzają to przecieki medialne, według których wielkość poszczególnych kategorii sprzętu i zdolności ma wzrosnąć średnio o 30% (w przypadku naziemnych systemów obrony powietrznej nawet pięciokrotnie), a Sojusz potrzebuje dodatkowych 49 brygad, 14 dywizji i 9 korpusów^[8]. Nowe cele rozwoju zdolności wojskowych pierwszy raz uwzględniają Arktykę, a nie tylko europejską Daleką Północ.

Już punkt wyjścia do urzeczywistnienia krajowych pakietów zdolności w NDPP stawia sojuszników europejskich i Kanadę w trudnym położeniu. Celów z poprzednich cykli planistycznych w niektórych obszarach nie zrealizowano. Sojusznicze Dowództwo do spraw Transformacji informowało, że odziedziczona luka zdolnościowa wynosi 30%. Według sekretarza generalnego Waszyngton zapewnia 44% zdolności militarnych NATO, co i tak stanowi znaczną zmianę w porównaniu z latami wcześniejszymi, gdy ta dysproporcja na niekorzyść Europy była większa. Efektem nowych inwestycji i rozbudowy potencjałów militarnych w kolejnych latach ma być zmiana tego stosunku na 30% (USA) do 70% (Europa i Kanada)^[9]. Tworzenie europejskiego filaru NATO jest zatem procesem „zaszytym” już od 2023 r. w sojuszniczym procesie planowania obronnego.

Nadrabianie zaległości w przemyśle zbrojeniowym

Nowe wytyczne w zakresie zdolności wojskowych, a także potrzeby wspierania Ukrainy wymagają znacznego zwiększenia inwestycji w europejski przemysł zbrojeniowy. Sojusznicy zobowiązali się do tego już na ubiegłorocznym szczycie w Waszyngtonie, a w Hadze temat ten postawiono na pierwszym planie. Doraźnie ważne są bezzałogowce, systemy przeciwdronowe i pociski artyleryjskie dla Kijowa. Sekretarz generalny NATO zachęca sojuszników również do zamówień i inwestycji bezpośrednio w ukraińskiej „zbrojeniówce” według tzw. modelu duńskiego. Istotną decyzją z perspektywy motywowania rządów do pobudzania sektora obronnego jest możliwość wliczenia nakładów na ten cel do puli 1,5% PKB wydatków uzupełniających w NATO (budowa linii produkcyjnych czy nowych zakładów).

Z perspektywy USA i państw członkowskich Sojuszu, które nie należą do UE, istotne było podkreślenie w deklaracji haskiej konieczności szybkiego rozwoju „transatlantyckiej” współpracy przemysłów obronnych i wzmożenia wysiłków na rzecz usunięcia barier dla zakupów uzbrojenia i sprzętu wojskowego między sojusznikami. Kontekst wyznaczają rosnące wsparcie UE dla rozbudowy europejskiego przemysłu obronnego oraz obawy USA przed protekcjonistycznymi tendencjami w tym zakresie (forsowanie zasady „Buy European”). W latach 2020–2024 na kierunek amerykański przypadło 64% importu uzbrojenia i sprzętu wojskowego przez członków NATO w Europie. Z kolei dla USA rynek europejski stanowił 35% eksportu zbrojeniowego w tym samym okresie^[10].

Szczyt poprzedziło więc forum przemysłu obronnego z udziałem sekretarza generalnego NATO, szefowej Komisji Europejskiej, prezydenta Ukrainy, przedstawicieli struktur cywilnych i wojskowych Sojuszu oraz sektora zbrojeniowego^[11]. Przy okazji tego wydarzenia NATO ujawniło przyjęty w lutym br. uaktualniony Plan działań na rzecz produkcji obronnej. Wyszczególnia on osiem działań w kilku kluczowych obszarach: agregowania zamówień, produkcji i bazy przemysłowej, interoperacyjności i standaryzacji oraz szybkiego wdrażania innowacyjnych technologii^[12]. Ponadto w trakcie forum podpisano porozumienie w sprawie wspólnego pozyskiwania, magazynowania, transportu i zarządzania strategicznymi rezerwami minerałów niezbędnych dla przemysłu obronnego, takich jak lit, tytan i metale rzadkie. W tym natowskim projekcie uczestniczą dziś Belgia, Kanada, Dania, Niemcy, Grecja, Włochy, Holandia, Norwegia, Polska, Szwecja, Turcja i Wielka Brytania^[13]. W porozumieniu z sektorem przemysłowym powstały też nowo przyjęta natowska strategia współpracy z prywatnymi firmami kosmicznymi oraz plan szybszego wdrażania nowych technologii obronnych^[14].

Rosja i Ukraina w tle

W deklaracji ze szczytu potwierdzono jednoznacznie art. 5, a Rosja została w niej wymieniona jako długofalowe zagrożenie dla obszaru euroatlantyckiego^[15]. Dodatkowo na spotkaniu ministrów obrony 5 czerwca Sojusz przyjał zaktualizowaną strategię zwalczania zagrożeń hybrydowych (poprzednią przygotowano w 2015 r.). Wreszcie – wbrew spekulacjom medialnym – nie nastąpiła dyskusja nad wznowieniem funkcjonowania Rady NATO–Rosja z inicjatywy amerykańskiej^[16]. Zarazem jednak USA nie chciały formułować ostrzejszych deklaracji wobec Kremla. W tym kontekście nie doszło do wypracowania przez Sojusz zapowiedzianych na szczycie w Waszyngtonie rekomendacji dotyczących strategicznego podejścia do Rosji, które mogłyby skutkować oficjalnym wypowiedzeniem Aktu Stanowiącego NATO–Rosja z 1997 r.^[17]

Biorąc pod uwagę trudne relacje z administracją w Białym Domu, wygaszanie amerykańskiej pomocy wojskowej i początkową niechęć Stanów Zjednoczonych do zapraszania Ukrainy do Hagi, Kijów może być zadowolony z przebiegu szczytu. Prezydent Wołodymyr Zełenski uczestniczył w szeregu spotkań, m.in. rozmawiał z Trumpem^[18]. Choć deklaracja nie zawiera kluczowych z perspektywy Ukrainy sformułowań z dokumentu waszyngtońskiego (nieodwracalna ścieżka do członkostwa w Sojuszu), to ich brak nie oznacza przekreślenia dotychczasowej linii NATO wobec Kijowa, co zaznaczyli wyraźnie sekretarz generalny i liczni liderzy państw członkowskich. Dla Ukrainy szczególnie cenny jest punkt trzeci deklaracji, potwierdzający dalsze zaangażowanie sojuszników we wspieranie tego państwa, a także utrzymanie możliwości wliczania pomocy militarnej dla ukraińskich sił zbrojnych do wydatków wojskowych. Będzie to motywowało europejskich sojuszników do jej zwiększania i dyskontowania w czasie natowskich „okresów rozliczeniowych” na ścieżce wyznaczonej do 2035 r.

W zakresie pomocy dla Ukrainy sojusznicy zrealizowali swoje postanowienia ze szczytu waszyngtońskiego z 2024 r. W ubiegłym roku członkowie NATO zapowiedzieli wsparcie militarne dla Kijowa o wartości 50 mld euro, z czego niemal 60% przypadło na Europę i Kanadę. To o 10 mld euro więcej, niż wynosiło zobowiązanie. W pierwszej połowie 2025 r. sojusznicy – bez USA i Węgier – zadeklarowali już 35 mld euro dalszego wsparcia. Wyczerpujące się donacje amerykańskie i brak nowych dostaw wymuszają dalej idące zaangażowanie na Europie. Wydaje się jednak, że obecnie większymi wyzwaniami stają się dostępność uzbrojenia i sprzętu do przekazania oraz ograniczone zdolności produkcyjne, a nie kwestie finansowe. Od końca 2024 r. działa sojusznicza inicjatywa NSATU (NATO Security Assistance and Training for Ukraine)^[19]. Odpowiada ona za koordynację dostaw uzbrojenia, amunicji i sprzętu wojskowego, szkoleń ukraińskich żołnierzy na terytorium krajów członkowskich (w tym synchronizację z unijną misją szkoleniową EUMAM Ukraine) i napraw dostarczonego sprzętu, jak również wsparcie długofalowego planowania rozwoju potencjału obronnego Ukrainy i jej interoperacyjności z NATO. NSATU podlegają też huby logistyczne obsługujące pomoc dla Kijowa, w tym od marca 2025 r. ten główny, w polskiej Jasionce. W ramach ustaleń sojuszniczych z jego zabezpieczania wycofali się Amerykanie, a rotacyjną osłonę realizują Europejczycy (aktualnie Niemcy i Norwegia)^[20].

Konkluzje

1. Uzgodniony wzrost wydatków ma doprowadzić do odbudowy potencjału militarnego Europy i Kanady w obliczu zagrożeń ze strony Rosji i perspektywy redukcji amerykańskiej obecności wojskowej. Realizacja tych planów doprowadziłaby do wzmocnienia europejskiego filaru NATO. Osiągnięcie pułapu 5% PKB przez część sojuszników w perspektywie 2035 r. może się jednak okazać trudne. Należy się raczej spodziewać pogłębienia podziału na Europę dwóch prędkości w obszarze obrony i odstraszania – państwa północno-wschodniej flanki, najbardziej narażone na agresję, będą utrzymywać wysokie nakłady na obronność, te bardziej oddalone od Rosji znajdą się zapewne w połowie drogi, a te położone w południowo-zachodniej części kontynentu najpewniej nie zrealizują natowskich zaleceń, choć również podniosą wydatki na ten cel. W 2025 r. – u progu dziesięcioletniego zobowiązania – postulowany pułap 3,5% PKB stricte na obronność przekroczyły wśród europejskich sojuszników tylko Polska i Litwa. Blisko były Łotwa, Estonia, Dania i Norwegia. Wiele zależało będzie od rozwoju sytuacji na froncie rosyjsko-ukraińskim, a także od jesiennych decyzji Amerykanów odnośnie do zmniejszenia obecności wojskowej na Starym Kontynencie. Jeśli cięcia okażą się duże, da to impuls do zwiększenia nakładów na inwestycje w bezpieczeństwo europejskie. Z kolei mało dziś realny scenariusz zawieszenia broni na Ukrainie i normalizacji relacji Waszyngton–Moskwa mógłby wpłynąć demotywująco na determinację wielu sojuszników do utrzymania wzrostowej trajektorii wydatków obronnych.
2. W najbliższych latach dla europejskich członków NATO priorytetem będzie rozbudowa potencjału przemysłu zbrojeniowego. Od niej zależą możliwości modernizacji technicznej sił zbrojnych, jak również tempo dostaw wsparcia dla Kijowa. Wobec trwającej rosyjskiej agresji i aktualnej polityki USA nacisk powinno się kłaść przede wszystkim na wzmacnianie ukraińskich zdolności obronnych przez Europę, a nie tylko na debaty o członkostwie Ukrainy w Sojuszu.
3. Haski szczyt będzie postrzegany przez administrację Trumpa jako sukces i w warunkach stale generowanych przez Waszyngton napięć w stosunkach z sojusznikami NATO będzie pełniło funkcję czynnika stabilizującego stosunki transatlantyckie. Kwestii celnych pomiędzy Stanami Zjednoczonymi a UE nadal jednak nie rozwiązano, a relacje transatlantyckie czeka wyzwanie w postaci jesiennych decyzji o częściowej redukcji amerykańskiej obecności wojskowej w Europie w ramach przeglądu obecności sił zbrojnych USA na świecie. Taki krok, w szczególności jeśli dotknąłby wschodnią flankę, osłabi sojusznicze odstraszanie Rosji.
4. Ekipa Trumpa wydaje się mniej zainteresowana zaangażowaniem NATO w powstrzymywanie Chin na Indo-Pacyfiku niż poprzednia. Zapisy dotyczące wyzwań dla Sojuszu ze strony ChRL nie pojawiły się nawet w deklaracji ze szczytu. W tym kontekście rozwijane do tej pory partnerstwo NATO z grupą AP4 może mieć z perspektywy Waszyngtonu mniejsze znaczenie. Wydaje się on odchodzić od paradygmatu dwóch połączonych teatrów działań (europejskiego i indopacyficznego) i skupiać na dopingowaniu Europy do przejmowania odpowiedzialności za własne bezpieczeństwo przy jednoczesnym przekierowywaniu swojej uwagi i sił na Indo-Pacyfik w kooperacji z partnerami z tego regionu. Oznacza to, że sojusznicy europejscy, którzy wciąż widzą racjonalność takiego zaangażowania, będą to robić dwustronnie – poprzez UE bądź w innych formatach.
5. W Hadze zabrakło wyraźniejszego odniesienia politycznego do bieżących pilnych wyzwań i zagrożeń oraz zapowiedzi bardziej zdecydowanych działań w tym zakresie. Wspomnieć należy tu chociażby o eskortowaniu przez rosyjską marynarkę wojenną tankowców tzw. floty cienia na Bałtyku, reagowaniu na eskalację przez Rosję tzw. działań hybrydowych przeciwko sojusznikom, a także potrzebach związanych ze wzmacnianiem sojuszniczego odstraszania w znajdujących się na pierwszej linii kontaktu z nią państwach frontowych, w szczególności na Litwie, Łotwie i w Estonii. Zwłaszcza te ostatnie kwestie są jednak nadal dyskutowane w Sojuszu, lecz na niższych szczeblach.
6. NATO nie wysłało też nowego sygnału w sprawie wzmocnienia polityki odstraszania nuklearnego. Istotne jest przy tym, że w trakcie szczytu Londyn ogłosił plan pozyskania co najmniej 12 samolotów F-35A zdolnych do przenoszenia taktycznej broni jądrowej w ramach natowskiego programu jej współdzielenia (nuclear sharing) – przy powrocie do rozmieszczenia amerykańskich bomb grawitacyjnych B61-12 na terytorium Wielkiej Brytanii. Decyzje te wzmacniają natowskie odstraszanie nuklearne i, co ciekawe, nie wzbudziły dotąd większych dyskusji w Sojuszu.