2010-01-11 | Anna Wołowska

W styczniu 2010 roku na czele OBWE stanął Kazachstan. Po raz pierwszy organizacji tej przewodniczy kraj postsowiecki, azjatycki i muzułmański. Jednocześnie organizacją stawiającą sobie za zadanie między innymi wspieranie rozwoju demokracji, kierować ma państwo autorytarne, w którym OBWE żadnych wyborów nie uznała za przeprowadzone zgodnie ze standardami europejskimi.

Powierzenie przewodnictwa Kazachstanowi jest wyrazem uznania dla pozycji regionalnej i międzynarodowej tego kraju, który w ciągu niespełna dwudziestu lat niepodległości, unikając niepokojów społecznych, przeprowadził głęboką i wszechstronną modernizację i osiągnął poziom rozwoju gospodarczego pozwalający na prowadzenie względnie samodzielnej, ambitnej polityki zagranicznej.

Przewodnictwo Kazachstanu oznacza przeniesienie punktu ciężkości w ramach priorytetów OBWE - Kazachstan ma szansę stać się rzecznikiem Azji Centralnej, a nawet całego WNP na Zachodzie i spowodować zwiększenie obecności tematów ważnych dla tego obszaru (przede wszystkim dotyczących kwestii bezpieczeństwa) na forum organizacji, przy jednoczesnym osłabieniu tradycyjnych dla OBWE wysiłków na rzecz demokratyzacji.

To, że Kazachstan przewodniczy OBWE, jest ogromnym sukcesem prestiżowym Astany i przede wszystkim w tych kategoriach jest w Kazachstanie odbierany: jako szansa na dalszą promocję kraju.
 
Dlaczego Kazachstan?
 
Kazachstan przez pięć lat intensywnie zabiegał o powierzenie mu funkcji przewodniczącego OBWE, akcentując osiągnięcia w modernizacji kraju według wzorców zachodnich i sugerując jednocześnie, że ewentualna odmowa może spowodować rezygnację Astany z pogłębiania współpracy z Zachodem oraz jej zbliżenie z Rosją i Chinami. Ostatecznie kandydatura Kazachstanu została zatwierdzona podczas posiedzenia ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich OBWE 30 listopada 2007 roku w Madrycie, a reprezentujący Astanę ówczesny minister spraw zagranicznych Marat Tażyn zobowiązał się do przeprowadzenia, do czasu przejęcia przez Kazachstan przewodnictwa, szeregu reform politycznych (tzw. zobowiązania madryckie - zob. niżej). Kredyt zaufania, jakim Kazachstan został obdarzony w Madrycie, Astana stara się przedstawiać jako potwierdzenie swojej wiarygodności w oczach państw europejskich.
Powierzenie przewodnictwa Astanie jest wyrazem uznania dla jej wyjątkowej pozycji na obszarze WNP. Kazachstan, który uzyskał niepodległość niespełna dwie dekady temu, odniósł sukces w budowie stabilnego państwa i dynamicznej, w coraz większym stopniu wykraczającej poza sektor surowcowy, gospodarki, co jest ewenementem w Azji Centralnej. Jego miarą był dotychczas stopień integracji z gospodarką światową oraz tempo wzrostu gospodarczego, a w ciągu ostatnich dwóch lat skuteczność w walce z kryzysem[1]. Kazachstan jest największym producentem i eksporterem ropy w regionie kaspijskim i ma największy potencjał wzrostu zarówno produkcji, jak i eksportu. Już teraz jest głównym partnerem handlowym Unii Europejskiej w Azji Centralnej, a perspektywa dalszego rozwoju współpracy gospodarczej z Zachodem jest atrakcyjna dla obu stron. Wyróżnikiem Kazachstanu jest również aktywna, wielowektorowa i niekonfrontacyjna polityka zagraniczna. Astana jest autorem inicjatyw regionalnych (m.in. porozumienie wodne angażujące wszystkie pięć państw centralnoazjatyckich, koordynacja polityki gazowej Kazachstanu, Turkmenistanu i Uzbekistanu). Jej ambicje wykraczają jednak nie tylko poza Azję Centralną, lecz również poza WNP. W ciągu ostatnich lat Kazachstan staje się coraz bardziej asertywny zarówno wobec Rosji, jak i Zachodu oraz intensywnie rozwija współpracę z Chinami. Dzięki próbom równoważenia wpływów tych trzech, kluczowych na obszarze centralnoazjatyckim graczy, Astana nie antagonizując żadnego z nich realizuje swoje cele strategiczne - zwiększanie potencjału wydobywczego i tranzytowego sektora energetycznego.
 
Decyzja o przyznaniu przewodnictwa była próbą zażegnania pogłębiających się podziałów w ramach OBWE - przede wszystkim pomiędzy opowiadającymi się za ograniczeniem kontroli procesów politycznych i wyborczych państwami WNP a pozostałymi krajami członkowskimi, będącymi w większości zwolennikami dotychczasowej linii tej organizacji.
Powierzenie przewodnictwa Kazachstanowi było gestem wobec państw postsowieckich - demonstracją równoprawnych stosunków nowych i starych państw członkowskich OBWE. Zachód liczył, że Astana ma szanse nie tylko zapobiec pogłębianiu się zagrożenia dla jedności organizacji, lecz również spowodować zwiększenie stabilności w Azji Centralnej. W momencie podejmowania decyzji w Madrycie żywa była również nadzieja, że perspektywa przewodnictwa może stać się impulsem dla rzeczywistych działań demokratyzacyjnych w Kazachstanie.
 
Istotne znaczenie dla wyboru Kazachstanu na przewodniczącego OBWE miało poparcie Rosji. Moskwa, lobbując na rzecz kandydatury Astany liczyła, że Kazachstan stanie się wyrazicielem jej koncepcji rozwoju OBWE, a wpływy, jakie ma Rosja w Kazachstanie, pozwolą na wzmocnienie jej pozycji w organizacji. Wydaje się jednak, że Kazachstan będzie starał się podkreślać swoją niezależność i podmiotowość i nie pozwoli sprowadzić się do roli tuby rosyjskich interesów, nawet w sytuacji, gdy będą one zbieżne z interesami Kazachstanu (jak np. zwiększenie nacisku na kwestie bezpieczeństwa przy jednoczesnym ograniczaniu kontroli procesów politycznych i wyborczych). A jego ewentualne poparcie dla rosyjskich inicjatyw będzie wynikiem precyzyjnej kalkulacji.
 
Nie bez znaczenia była również determinacja Astany w dążeniu do budowy pozytywnego wizerunku Kazachstanu na Zachodzie. Jej potwierdzeniem były zarówno działania podejmowane przez Kazachstan przed decyzją o przyznaniu mu przewodnictwa, jak i po 2007 roku. Za pośrednictwem amerykańskich firm lobbistycznych Astana doprowadziła m.in. w 2008 r. do przygotowania i opublikowania przez Instytut Azji Centralnej i Kaukazu (John Hopkins University) trzech raportów dotyczących sytuacji w Kazachstanie, a w 2009 roku podpisała roczny kontrakt z amerykańską firmą lobbingową, której głównym zadaniem jest poprawa wizerunku Kazachstanu. Astana przyznała również grant na realizację wspólnego projektu dwóch amerykańskich think tanków (IND i CSIS) przygotowujących rekomendacje dla władz Kazachstanu i Stanów Zjednoczonych w związku z przewodnictwem Kazachstanu w OBWE[2].
 

Zastrzeżenia wobec kandydatury Kazachstanu
 
Najpoważniejszą przeszkodą w objęciu przez Kazachstan przewodnictwa OBWE była kwestia nieprzestrzegania zasad demokracji oraz łamanie praw człowieka w tym kraju.
Podczas rady ministerialnej OBWE w Madrycie Kazachstan został zobowiązany - do czasu objęcia przewodnictwa - do przeprowadzenia m.in. reformy prawa wyborczego, liberalizacji zasad rejestracji partii politycznych oraz wprowadzenia zmian w ustawie medialnej zgodnie z rekomendacjami OBWE. Kazachstan zapewnia, że wywiązał się z nałożonych zobowiązań, jednak w rzeczywistości reformy, jakie w ciągu dwóch lat od spotkania w Madrycie przeprowadziła Astana, nie zwiększyły zakresu swobód obywatelskich w tym kraju. Co więcej, w ciągu ostatniego roku, mimo sprzeciwu OBWE, wprowadzono również nowelizację ustawy o mediach zaostrzającą kontrolę Internetu i rozpoczęto dyskusję nad możliwością wprowadzenia dożywotniej prezydentury dla Nursułtana Nazarbajewa bez konieczności przeprowadzania wyborów. Mimo poważnych zastrzeżeń OBWE co do przebiegu procesu, na karę czterech lat pozbawienia wolności za potrącenie pieszego ze skutkiem śmiertelnym skazano najbardziej znanego kazachstańskiego obrońcę praw człowieka Jewgienija Żowtisa.
Powierzenie Kazachstanowi stanowiska przewodniczącego OBWE jest ostatecznym potwierdzeniem, że nieprzystawalność obowiązującego w Kazachstanie modelu politycznego do standardów europejskich nie stanowi przeszkody dla jego międzynarodowych aspiracji. Natomiast akceptacja sposobu wypełnienia zobowiązań madryckich jest de facto przyznaniem Kazachstanowi prawa interpretowania zasad demokracji w sposób dla niego wygodny, a z demokracją mający niewiele wspólnego.

Priorytety kazachstańskiego przewodnictwa
 
Kazachstan traktuje przewodnictwo w OBWE przede wszystkim prestiżowo, co powoduje, że będzie starał się je wykorzystać jako rodzaj całorocznej kampanii autopromocyjnej.
Przejęcie przez Kazachstan przewodnictwa w OBWE poprzedziły szeroko zakrojone działania PR. Ogromne znaczenie kwestii prestiżowych potwierdzają również, traktowane jako programowe, wystąpienia szefa kazachstańskiego MSZ na konferencji ministrów spraw zagranicznych OBWE w Atenach (1-2 grudnia 2009). Przemówienia ministra Saudybajewa, w których przekonywał o ogromnej wadze, jaką Astana przywiązuje do demokratyzacji oraz barwnie opisywał plany Kazachstanu jako przewodniczącego OBWE, pokazują, że najbliższy rok będzie przez Astanę wykorzystywany do budowania wizerunku Kazachstanu jako prężnie rozwijającego się państwa, odpowiedzialnego członka wspólnoty międzynarodowej i autora licznych inicjatyw w ramach OBWE.
Podczas przewodnictwa Kazachstanu w OBWE należy się również spodziewać intensyfikacji działań na poziomie konferencji i szczytów, których deklaracje końcowe niekoniecznie będą przekładalne na trwałe efekty. Od pewnego czasu Astana lobbuje m.in. projekt zorganizowania szczytu prezydentów państw członkowskich OBWE w Kazachstanie, który miałby być poświęcony kwestiom bezpieczeństwa międzynarodowego. Zorganizowanie tej konferencji, niezależnie od jej wymiernych rezultatów, ma przede wszystkim wzmocnić prestiż Astany[3]. Mimo że inicjatywę poparło dotychczas zaledwie osiem państw, szef kazachstańskiego MSZ zdołał przekonać uczestników zgromadzenia ministerialnego w Atenach do włączenia do deklaracji końcowej zapisu o jej poparciu.
Powierzenie przewodnictwa Kazachstanowi oznacza przeniesienie punktu ciężkości zainteresowań tej organizacji na wschód, a w konsekwencji działań nowego przewodniczącego, zwiększenie obecności problemów Azji Centralnej na forum OBWE.
Tematem przewodnim kazachstańskiego przewodnictwa ma szansę stać się Afganistan i konsekwencje jego sąsiedztwa dla Azji Centralnej. Astana, uznając sytuację w Afganistanie za jedno z głównych zewnętrznych zagrożeń dla bezpieczeństwa regionu, deklaruje, że będzie dążyła do zwiększenia zaangażowania OBWE w odbudowę tego kraju. Chce wprowadzać w życie programy antynarkotykowe (przez Azję Centralną i Rosję prowadzi ważny szlak narkotykowy z Afganistanu do Europy), w tym projekty mające na celu zapewnienie Afgańczykom alternatywnych wobec handlu narkotykami źródeł utrzymania. Jako przykład tego typu działań kazachstański MSZ podaje własne zaangażowanie w tym kraju, które zwiększył w sposób zdecydowany bezpośrednio przed przejęciem przewodnictwa w OBWE (budowa szkół i szpitali oraz stwarzanie szans edukacyjnych Afgańczykom)[4].
Stabilizacja sytuacji w Afganistanie jest ważnym problemem zarówno dla Azji Centralnej, jak i dla Rosji i Zachodu. Z punktu widzenia Kazachstanu jest również tematem stosunkowo bezpiecznym (zgoda co do konieczności działań na rzecz stabilizacji w tym kraju jest powszechna), co więcej, dającym możliwość realizacji własnych interesów politycznych i pozwalającym Astanie zaistnieć w kwestiach dla Zachodu odległych, niemniej jednak istotnych. Dotychczasowa współpraca Astany z Kabulem pozwala przypuszczać, że Kazachstan deklarując gotowość zaangażowania w działania na rzecz stabilizacji sytuacji w tym kraju ma realne szanse na ich realizację.
Jednocześnie Kazachstan, niezależnie od swoich planów będzie najprawdopodobniej zmuszony podnieść na forum OBWE również inne, istotne dla Azji Centralnej problemy, których rozwiązanie, ze względu na ich złożony charakter, nie będzie zapewne możliwe, jednak doraźne działania Kazachstanu jako przewodniczącego OBWE mogą okazać się pomocne. Podjęcie interwencyjnych działań dyplomatycznych przez przewodniczącą OBWE Astanę może być istotne w przypadku zwiększonej aktywności ugrupowań terrorystycznych przenikających z Afganistanu na terytoria państw Azji Centralnej. Wymusić zaangażowanie Astany może również wzrost napięć w regionie, spowodowany trudną sytuacją gospodarczą, zwłaszcza w regionach o szczególnie skomplikowanej strukturze etnicznej (Dolina Fergańska) czy też będący konsekwencją ewentualnych masowych powrotów migrantów zarobkowych w związku z kryzysem (przede wszystkim Tadżykistan). Można spodziewać się również, że Kazachstan będzie próbował wykorzystać pozycję przewodniczącego dla rozwiązania sporów granicznych generujących permanentne napięcia pomiędzy państwami Azji Centralnej. Prawdopodobne jest także podjęcie przez Astanę działań na rzecz złagodzenia napięć wynikających z powtarzających się konfliktów o wodę pomiędzy bogatymi w wodę Kirgistanem i Tadżykistanem, a zależnymi od jej dostaw Kazachstanem i Uzbekistanem.
Kolejną ważną kwestią będzie próba zwiększenia przez Kazachstan nacisku na problemy bezpieczeństwa i współpracy gospodarczej, co jest zgodne z postulatami państw WNP i od lat stanowi temat dyskusji w ramach OBWE.
Choć znaczna część planów Kazachstanu nie wykroczy poza sferę deklaracji (przede wszystkim ze względu na obowiązujący tryb podejmowania decyzji w OBWE), możemy się spodziewać, że nabiorą tempa dyskusje wokół projektów dotyczących bezpieczeństwa - m.in. czyniąc ukłon w stronę Rosji, Kazachstan będzie podnosił kwestię rosyjskiego projektu Traktatu o Bezpieczeństwie Europejskim (TBE). Nie należy tego jednak interpretować jako jednoznacznego poparcia inicjatywy rosyjskiej. Astana, mając świadomość, że projekt w wersji zgłoszonej przez stronę rosyjską jest nie do przyjęcia dla większości państw członkowskich OBWE, a Rosjanom zależy przede wszystkim, by był on dyskutowany, najprawdopodobniej wykorzysta fakt jego promowania jako element szerszej kazachstańsko-rosyjskiej gry interesów.
Astana jako przewodniczący OBWE stanie wobec konieczności koordynacji działań na rzecz rozwiązania zamrożonych konfliktów na terenie mandatowym tej organizacji - w Gruzji, Karabachu i w Naddniestrzu. Zważywszy na strategiczne znaczenie stosunków z Rosją, zaangażowanie Kazachstanu w kwestii gruzińskiej wydaje się mało prawdopodobne. Można się jednak spodziewać aktywności Astany w negocjacjach azersko-ormiańskich, które zdecydowanie przyspieszyły w ostatnich miesiącach.
Kazachstan podkreśla również znaczenie problemów ekonomicznych na obszarze OBWE i przekonuje o konieczności podjęcia działań ułatwiających współpracę gospodarczą. Jako największy regionalny producent i eksporter ropy, a od 2009 roku również największy światowy producent uranu oraz kraj zabiegający o umieszczenie na swoim terytorium banku paliwa nuklearnego, Kazachstan wydaje się predestynowany do występowania z tego typu inicjatywami. Jednak dotychczasowe deklaracje Astany są enigmatyczne (szef kazachstańskiego MSZ mówi o konieczności podjęcia działań na rzecz uproszczenia międzypaństwowego przepływu ludzi, towarów i usług oraz promocji działań na rzecz bezpieczeństwa energetycznego) i trudno ocenić możliwości ich realizacji.
 
Astana chce doprowadzić do przeniesienia akcentów w ramach problemów społecznych (tzw. human dimension) z demokracji na inne kwestie, bez otwartego deprecjonowania roli Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR).
Zajmując się innymi, poza demokracją, problemami społecznymi, Kazachstan będzie próbował sprostać zarówno oczekiwaniom państw WNP, których czuje się przedstawicielem[5], jak i Zachodu, opowiadającego się za promowaniem standardów demokracji. Zmęczenie państw postsowieckich krytyką procesów politycznych oraz sposobu przeprowadzania wyborów ze strony OBWE, doprowadziło w 2007 roku do zainicjowania przez Moskwę próby ograniczenia roli Biura[6]. Ostatecznie jednak Kazachstan wycofał poparcie dla rosyjskiej inicjatywy i jako przewodniczący zobowiązał się wspierać działania ODIHR. Pierwszy test działalności Biura pod przewodnictwem Astany będzie miał miejsce już w styczniu - wówczas najprawdopodobniej zostanie ogłoszona ocena grudniowych wyborów parlamentarnych w Uzbekistanie, a następnie wyborów prezydenckich na Ukrainie. Zapowiedzi szefa kazachstańskiego MSZ dotyczące planów przedłużenia mandatu dotychczasowego specjalnego przedstawiciela OBWE ds. wyborów, wiceprzewodniczącego Zgromadzenia Parlamentarnego OBWE Kimmo Kiljunena wskazują, że nie tyle należy się spodziewać zmian w pracy ODIHR, ile zwiększenia zainteresowania OBWE innymi, poza demokratyzacją, problemami społecznymi. Należą do nich kwestie, w których Kazachstan chce promować swoje osiągnięcia - takie jak np. zgoda międzyetniczna i międzywyznaniowa, przeciwdziałanie rasizmowi i nietolerancji - oraz takie, które uważa za politycznie bezpieczne: równouprawnienie kobiet, zwalczanie handlu dziećmi oraz kwestie ekologiczne.
Kazachstan będzie podejmował próby koordynacji działań OBWE i innych organizacji, których jest aktywnym uczestnikiem. Może to dotyczyć zarówno współpracy z WNP, której w bieżącym roku przewodniczy Rosja, jak i organizacji, na czele których stoi w tym roku Kazachstan - Szanghajskiej Organizacji Współpracy, Organizacji Konferencji Islamskiej i Euroazjatyckiej Wspólnoty Gospodarczej. Kazachstański MSZ zapowiada też próbę koordynacji działań wobec zagrożeń, jakie stwarza niestabilna sytuacja w Afganistanie pomiędzy Szanghajską Organizacją Współpracy, Organizacją Układu o Bezpieczeństwie Zbiorowym i NATO.
 

Możliwe konsekwencje przewodnictwa Kazachstanu w OBWE
 
Niezależnie od wymiernych rezultatów, jakie przyniesie, przewodnictwo wzmocni międzynarodową pozycję Astany. Będzie ważnym i unikatowym w skali regionu doświadczeniem. Ułatwi pogłębianie kontaktów i współpracę międzynarodową w istotnych dla Kazachstanu obszarach. Przewodnictwo może też pozwolić na "wyprofilowanie" się Kazachstanu jako państwa, które we współpracy z Rosją, Unią Europejską i Stanami Zjednoczonymi będzie starało się zaistnieć w polityce wobec Afganistanu, promując działania na rzecz odbudowy tego kraju.
Przewodnictwo w OBWE będzie wyznacznikiem stopnia samodzielności polityki Kazachstanu. Duże, często sprzeczne oczekiwania państw WNP, w tym Rosji oraz szeroko rozumianego Zachodu są zapowiedzią nacisków, z jakimi przyjdzie się zmierzyć Astanie. Niewykluczone, że przewodnictwo Kazachstanu może stać się próbą sił pomiędzy Moskwą i Astaną, a to, jak Kazachstan z tej próby wyjdzie, będzie miało wpływ na dalszy rozwój ich dwustronnych stosunków.
Na użytek wewnętrzny przewodnictwo w OBWE zostanie wykorzystane do wzmacniania wizerunku władz. Będzie dowodem ich sprawności i międzynarodowego uznania, a jednocześnie uodporni Kazachstan na krytykę ze strony Zachodu.
Astana ma szanse doprowadzić do trwałego zwiększenia zaangażowania OBWE w regionie. Zainicjowane przez Kazachstan projekty będą miały kontynuację w kolejnych latach i niezależnie od tego, że nie doprowadzą one do spektakularnych sukcesów w perspektywie krótkoterminowej, mają szansę pozytywnie wpłynąć na region, a zaangażowanie OBWE w rozwiązywanie problemów życia codziennego mieszkańców WNP może przyczynić się do zmiany wizerunku tej organizacji w regionie.
Mimo to przewodnictwo Kazachstanu będzie dla OBWE oznaczać kontynuację spadku autorytetu tej organizacji, która uznając za jeden z priorytetów promocję praw człowieka i wartości demokratycznych, wybrała na przewodniczącego kraj autorytarny.
 
 

Przypisy

[1]. PKB w ciągu ostatniej dekady utrzymywało się na poziomie powyżej 9%, w 2007 roku spadło do 8,9%, w 2008 roku do 3,2%, a w 2009 roku MFW przewidywał jego spadek do poziomu -2%. Jednak według wstępnych danych Kazachstan dzięki wzrostowi produkcji przemysłowej utrzymał PKB na poziomie dodatnim. Jednocześnie Astana nie skorzystała z proponowanej jej przez MFW pomocy finansowej, przyjęła natomiast kredyt zaoferowany przez Chiny, który został przeznaczony na realizację kluczowych dla Kazachstanu i Chin projektów energetycznych. Dzięki podjętym w ramach programu antykryzysowego krokom łagodzącym skutki społeczne kryzysu w Kazachstanie nie doszło dotychczas do odczuwalnego wzrostu niezadowolenia społecznego.
[2]. Więcej informacji na: www.eurasianet.org, www.thehill.com, www.abcnews.go.com
[3]. Poprzedni szczyt prezydentów państw członkowskich OBWE odbył się w 1999 roku w Stambule.
[4]. Kazachstan w listopadzie 2009 roku podpisał porozumienie przewidujące wydzielenie w ciągu najbliższych pięciu lat 50 mln USD na stypendia dla tysiąca Afgańczyków, którzy mają się kształcić na kazachstańskich uczelniach. Wcześniej przeznaczył 2,4 mln USD m.in. na budowę szpitala, szkoły i dostawy pszenicy do tego kraju.
[5]. Kazachowie mówią o sobie jako o "kandydacie zbiorowym" na stanowisko przewodniczącego.
[6]. Propozycja strony rosyjskiej, poparta początkowo przez większość państw członkowskich WNP, w tym Kazachstan, zakładała m.in. ograniczenie liczebności misji obserwacyjnych do 50 osób oraz zakaz publikowania oceny sposobu przeprowadzenia wyborów do czasu ogłoszenia ich oficjalnych wyników.

Permalink